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摘要：本文在对西南水电资源和开发现况广泛调研的基础上，分析了西南水电基地水电发展实际能力；核实规划提出的建设规模；梳理各流域水电项目的建设时序；客观实际反映目前开发存在的问题，并提出了相应的对策和建议，以求各相关管理部门和业内外形成共识，进一步完善体制机制建设、促进水电健康发展。

关键词：西南水电；开发；调研 dedecms.com

1 西南水电资源情况及开发现状

根据2003年水力资源复查成果报告，我国水能资源理论蕴藏量6.1万亿kWh，技术可开发装机容量5.4亿kW，经济可开发装机容量4.0亿kW，其中约60％分布在西南地区，以西藏、四川、云南三省区为最多。三省区的水电资源主要集中在金沙江、雅砻江、大渡河、澜沧江、怒江、雅鲁藏布江等主要河流上，其中金沙江、雅砻江、大渡河、澜沧江、怒江等五江干流目前规划开发容量超过2亿kW。 织梦内容管理系统

截至2010年底，我国水电(不含抽蓄，下同)约为2亿kW，水电资源最为丰富的西藏、四川、云南三省区水电装机容量合计为5549万kW，其中四川省水电装机总容量3083万kW，云南省水电装机总容量2570万kW。五江干流投产容量不到规划开发容量的10％。水电是我国实现到2020年非化石能源占一次能源消费15％目标的关键，西南水电资源丰富，后续发展潜力大，在近一段时期内应成为我国能源发展的重点地区。 织梦好，好织梦

中电联在电力工业“十二五”规划研究报告中提出了到2015年我国水电装机2.8亿kW，2020年3.3亿kW的发展目标。根据对各流域开发公司的调研结果，“十二五”期间四川云南两省有投产水电装机6300万kW的潜力，“十三五”期间两省约有5900万kW的潜力。加上中小水电，并考虑到其他省份的水电投产规划，全国水电新增投产容量可实现《电力工业“十二五”规划研究报告》中提出的1.3亿kW发展目标，甚至有所突破。

从项目前期工作进展情况来看，计划“十二五”期间投产的水电站以核准在建为主，容量占74％，实现投产目标的可能性较大。计划“十三五”期间投产的水电站以有路条为主，容量占66％，只有5％属于核准在建，“十三五”期间投产目标能否实现，在很大程度上要看近期项目的核准进度，而生态保护和移民安置是政府是否核准的纠结所在。另外，五江干流规划投产电站主要集中在中游和下游，开发条件较好，但部分电站移民数量较多，水电开发企业将面临移民补偿费用等政策性成本增加而导致总体成本提升的状况。

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2020年后，金沙江、雅砻江、大渡河、澜沧江待开发项目主要集中在上游与其他河段开发难度较大的个别项目，大部分项目规模小，主要集中在藏区，开发条件相对复杂，电站本体成本相对较高，但涉及到的移民数量相对较小。怒江预计进入集中大规模开发阶段，另外，雅鲁藏布江流域还具备开发的可能性。 dedecms.com

2 水电开发对西南社会经济发展的促进 内容来自dedecms

2.1 通过投资拉动和税收促进地方经济发展

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按未来十年西南水电投资平均10000元／kW计算，四川云南两省水电建设1.3亿kW容量需要投资1.3万亿元，必然会对上下游相关行业发展起到巨大的拉动作用。

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水电开发的实际情况证明，无论是在施工期还是投产后，都可给地方政府带来可观的税收。水电站在建设期间，需要缴纳工程建安税等。在四川一座装机容量260万kW的水电站所需缴纳的建设税费超过20亿元，大部分纳入地方财政收入。在投运后需要缴纳增值税、库区基金、水资源费等，其中增值税75％划归中央财政，25％划归地方财政(包括省、市财政)。对于地处偏远又无大型工业的部分州、市、县而言，水电开发可以说是唯一的促进当地经济社会发展的途径。

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2.2 适度提高移民安置标准 织梦好，好织梦

各流域水电开发公司高度重视移民工作，积极执行国家规定的各项移民规定，近年来普遍高于国家标准。例如小湾水电站可研批复的移民费用是25亿多元，后面调增到70亿元，目前实际花费是约100亿元；瀑布沟水电站移民工程花费目前是约200亿元(包括安置移民必须的基础设施投入)。当前水电工程的实际移民安置标准高于其他基础设施行业，一些工程建设用地附近存在有争当移民的现象。 织梦内容管理系统

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2.3 改善当地基础设施水平 内容来自dedecms

水电开发单位在修建专用道路满足水电工程建设的同时，通常会兼顾地方发展的需要，或为地方修建一些路段，或在电站建成后将专用道路的使用权免费交给地方政府。水电项目的开发提高地方基础设施水平，促进地方经济发展。 织梦好，好织梦

华能澜沧江水电开发有限公司根据澜沧江上游水电站开发规划修建澜沧江上游沿江公路，建设总规模达678 km，该公路既是上游各电站的进厂公路，又是云南省三州、四县(迪庆州德庆、维西两县、怒江州兰坪县、大理州云龙县)的交通和经济大动脉。在四川甘孜和阿坝地区，由于修建水电站需要改建的公路基本为三级公路，国电大渡河公司全部按二级公路复建。

2.4 强化环保意识，减少了对生态和环境的影响

水电工程雍水成库，不可避免要淹没一些陆生生物资源，影响局部地区的原有环境，发生一些地质次生灾害。社会的监督对水电与生态环境的和谐发展起到了重要的作用。水电开发企业尽力采取技术措施，以减小水电工程对环境的影响。近年来水电站在开发过程中坚持“三同时”，力求与环境和谐发展，一些电站库区环境得到明显改善。以漫湾水电站为例，自从1995年建成到现在，库区的植被覆盖率明显提升。 内容来自dedecms

金沙江中游水电开发有限公司在水电开发领域首次成立流域性环境保护监测管理中心。华能澜沧江水电开发有限公司修建珍稀植物园和大象饲料基地。近期建成的水电项目普遍建有珍稀鱼类繁殖基地，定期放养，个别电站还增加鱼道设施。

2.5 提高长江防洪标准 dedecms.com

金沙江、雅砻江、岷江均属于长江水系，雅砻江在四川攀枝花注入金沙江，大渡河在四川乐山注入岷江，金沙江与岷江在四川宜宾汇合后始称长江。在金沙江、雅砻江、大渡河干流修建水库，尤其是龙头水库，通过在汛期拦蓄洪水，直接减少下泄流量，可以提高下游宜宾、泸州、重庆等城市的防洪标准。通过联合调度，充分利用各电站的库容，使长江中下游防洪标准进一步提高。

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3 西南水电开发当前存在的突出问题 织梦好，好织梦

3.1 统一认识难 copyright dedecms

目前水电开发得到社会基本认可，但还有一些心存疑虑，认识尚存在一定分歧，主要集中在水电开发对生态环境的影响，个别电站在坝址方案选择上也有不同看法，阻碍了开发的进度。

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水电开发受认识分歧影响比较典型的实例就是怒江开发。怒江开发最大困难是生态和环保制约，社会上一直围绕怒江在原生态河流和地质风险方面存在不同观点，怒江流域规划搁置至今尚无定论，调整后的一库四级开发方案无法启动。实地调研中看到，云南境内怒江干流水电站均没有开工迹象，怒江生态环境人为破环在中下游较为严重，在靠近西藏的上游，由于人口较少，生态情况明显好于中下游。 织梦内容管理系统

水电开发会促进当地经济发展，同时也必然会改变原有的生态环境，任何事物都不绝对，都具有两面性，要辩证观点来看待问题。在当前认识有分歧的情况下，不能因噎废食，更宜坚持兼听则明，两害想权取其轻。要坚持水电开发，也要重视对生态和地质的影响，加强水电建成后实际影响的监管，适当调整开发方式。 织梦内容管理系统

3.2 统筹协调难

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未来十年，西南水电规划投产规模超过1亿kW，开发规模大，开发主体多，不仅有五大发电集团和三峡集团等大型央企，还有民营企业，在项目开发与市场消纳方面缺乏协调，主要体现在四个方面。(1)流域之间开发时序统筹协调难，造成输电规划难以统筹兼顾，国家相关部门尚未公布统一的西南水电开发时序规划，前期工作以“路条”为依据，“路条”缺乏统一规划的指引。(2)流域开发主体之间统筹协调难，由多家公司共同开发一个流域，一方面可以促进流域开发的速度，但在电站投产时序、上下游梯级电站前期工程建设、梯级补偿效益等方面统筹协调难。(3)自用与外送协调统筹难，目前四川和云南两省均十分强调水电应优先保障自身用电需求，西南水电外送在方案上必须要兼顾两省远景能源缺口，要充分体现远近结合。(4)境内与境外水电缺乏统筹协调，当前发电集团积极参与缅甸、老挝等国境内水电开发，计划从“十二五”末开始送电国内，存在与境内水电开发时序缺乏有机衔接的问题。

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3.3 前期核准难 本文来自织梦

水电开发是复杂的系统工程，前期工作的主要特点是涉及面广，包括国家发改委、省发改委、国土资源部、省国土资源厅、国家环保部、省环保局、水利部、国家或省地震局、国家安监局、国家和省林业局、省政府、市(州)或县政府、移民办、铁道部、铁路局等十多个部门。

(1)专项批复多，大中型水电项目核准申请报告一般需要附录40多个前置性文件，有的一个主管部委就需办理多个专项批复。(2)工作流程不清，政府部门之间缺乏协调，条件互相牵制，批复文件存在“循环套”现象。(3)文件时效短，许多核准支撑文件均规定了时效，最短的仅一年，导致办理核准文件时有失效文件出现。(4)待批时间长，项目在取得路条后很难按施工计划获得核准，必然影响电站投产时间，而且会给工程安全带来无法预测的隐患，也会给企业带来沉重的财务压力。水电在建设期和投运后都有专门的监管，前期工作难主要是由于缺乏相关条例的规范。

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3.4 成本控制难

水电开发成本控制难主要体现在五个方面，有些是客观因素，有些属于机制上的问题。

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(1)开发难度增加导致成本上升；(2)开发成本存在一些不可控因素；(3)目前银行普遍在项目取得正式核准后方能办理融资贷款手续，前期工作需要大量资金投入给企业带来很大的资金压力；(4)各种税费等政策性成本不断上升；(5)当前我国水电上网电价审批的主要内容是成本和利润，成本高的批给高电价，成本低的批给低电价，不利于调动企业控制成本的主观能动性。

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在现有的成本加利润的定价模式下，成本控制难必然导致水电站的上网电价高，对跨区外送电站将影响在电价方面的竞争优势，有可能会影响东部地区消纳西南水电的积极性。

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3.5 移民安置难 织梦内容管理系统

移民工作社会影响大，是当前移民人数多的水电站面临突出的问题，不仅关系到成本，也关系到工程进度。对水电开发的影响在金沙江下游溪洛渡和向家坝水电站建设中有典型表现。(1)移民进度不可控，溪洛渡水电站预计移民6.1万人，目前只完成了施工区和围堰区约1万人的移民。(2)移民投资不可控，溪洛渡移民1万人已经基本用完可研批复的约78亿元移民费用，后续的库区移民投资还难以预计。(3)移民安置选择少，长期以来，通常政府一厢情愿为移民打造安置方式，移民选择少，溪洛渡水电站施工区移民原计划在思茅异地安置约2000人，目前已有约1600人出现了移民返迁现象。(4)移民补偿标准不统一，不可避免出现移民之间相互攀比等问题，在移民与移入地原住民之间也存在矛盾，极易引发移民不稳定事件，给移民工作带来了很大的困难。(5)移民工作责权利不匹配，地方政府在水电站建设期间“事权”(移民工作的100％)和水电站投产后的“财权”(增值税的25％)不相匹配，影响地方政府移民工作的积极性。(6)移民知情权不高，移民安置方案、补偿标准缺乏透明，移民的参与程度还有待改善。 内容来自dedecms

4 选择与对策 本文来自织梦

4.1 加强统一规划和统筹协调管理力度

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(1)借鉴长江三峡经验，组建国家级西南水电开发委员会。负责制定、完善水电开发管理条例；协调各部委，保证多部委联合审查机制；建立部委间定期的会商协商制度，以解决应急情况；协调地方政府，对移民工作的方针政策和重大问题进行决策。

(2)加强西南水电合理开发时序规划， 强化流域开发统筹协调力度。由国家能源局牵头组织开展西南水电合理开发时序规划研究；将西南水电合理开发时序规划纳入电力工业发展规划，在全国大能源流向格局基础上，在充分保障送端用电需求的前提下，明确西南水电各流域消纳和送电方向；坚持一个流域开发由一家公司或组建联合开发公司负责，建立龙头电站开发梯级补偿效益部分返还机制。 织梦内容管理系统

4.2 完善项目前期管理 织梦好，好织梦

颁布水电开发前期管理条例。针对前期管理不清晰，规划、路条、核准的内容以及相互关系界定不清，核准管理不规范等问题，建议由国务院出台水电开发前期管理条例，明确前期工作标准、内容和核准流程；明晰规划、路条、核准水电前期工作各阶段的标准和深度，做到前期工作有章可循，有据可依，有责可究；统一各专项审查标准，以流域水电规划审查意见作为办理专项审查的前提和依据；规定在水电项目核准文件中要同步核准电网送出配套项目。 织梦好，好织梦

4.3 创新移民安置管理

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(1)创新移民工作。增加移民安置方式，给移民多种选择，完善推广云南省出台的“16118”政策；统一移民补偿标准，防止移民间相互攀比；在开工前做好移民规划，充分征求移民意见，尊重移民知情权；重视移民后期扶持，组织移民参加植树造林、养护库区交通道路和其他基础设施、治理地质次生灾害等工作，承担鱼类养殖、定期定点放养等任务，使移民通过劳动获得收入；尽快明确“先移民，后建设”工作内容，落实配套政策；

(2)调动地方政府积极性。水电增值税向地方政府倾斜，理顺地方政府的“事权”与“财权”，实现中央、地方、企业多方共赢、移民合理安置；将库区基金和水资源费使用权向基层地方政府倾斜，省级政府负责监督并向社会公开使用情况；将库区移民工作纳入地方政府政绩考核内容。

4.4 加强水电建设环境监督管理 dedecms.com

建立水电开发环境影响全过程管理机制，避免重审批、轻监管，加强投运后的环境实际影响监管，并将结果向社会公布；在关注大型水电的同时也要关注地方小水电；企业采取实际行动解决水电开发导致的生态环境历史遗留问题，引水式电站必须有生态流量，放弃开发经综合论证应保护或不能淹没的生态河段，并接受社会监督；研究推广金沙江中游水电开发公司成立流域性环境保护机构经验的可行性。 织梦内容管理系统

4.5 促进更大范围消纳水电

四川云南水电季节性特点突出，东部沿海地区是西南水电传统消纳市场，华中东部地区和贵州消纳外来水电季节性电能的能力在逐步提高，应成为“十二五”及以后四川云南外送水电的优选市场；通过加强联网，实现区域间互补、水火间互补，实现更大范围内资源优化配置；进一步完善节能调度，推动节能减排，鼓励可再生能源使用；推进电价机制改革，推广水电丰枯电价、峰谷电价，正确反映市场需求。

4.6 加强政策支持

应明确将水电开发纳入重点支持领域，在产业政策、财税政策和货币政策方面给予倾斜，体现“积极、优先”；明确大中型水电的可再生能源性质，研究制定大中型水电享有其他非化石、可再生能源的相关政策。

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4.7 完善舆论宣传

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政府和行业等有关组织加强水电开发相关知识普及和宣传，一方面通过宣传引导公众和社会各界正确认识水电开发，客观评价水电开发带来的利弊得失，在舆论环境上支持国家水电政策；另一方面，让社会民众更加真实全面的了解水电开发，增强参与度和知情权，促进水电建设健康发展。

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