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【摘要】新型城镇化的核心是“人的城镇化”，为此必须进行全方位的制度改革，其中财产税制度改革的核心是城乡开征财产税费，并建立统一的公共财政制度；户籍制度改革的核心是将户籍与城镇公共服务和农村财产权利脱钩，实现城乡居民双向自由迁移；治理制度的核心是将“合治”模式改为“分治”模式，使城乡、城城之间互不隶属，同时理顺乡（镇）村关系；土地制度改革的核心是实现城乡土地同权同价，完善土地要素市场；社保制度改革的核心是赋予居民全口径社保资金的所有权，逐步达到全国统筹，最终实现跨区域、跨职业的全国自由流转接续，地方政府仅发挥社保经办人的角色。

【关键词】新型城镇化；户籍制度；土地制度；社保制度 内容来自dedecms

城镇化是人类社会发展的历史潮流，城镇化水平的高低也是反映一个国家或地区社会文明程度和经济发达水平的重要指标。长期以来，我国城镇化水平一直落后于工业化水平，改革开放后，我国城镇化水平开始加速提高，但在户籍制度、土地制度、社保制度、财税制度和治理制度的共同作用下，城镇化建设虽取得了巨大成就，但也遇到了巨大挑战，生态环境污染、收入差距扩大、大城市病凸显、城市房价加速上涨、拆迁上访等一系列问题接踵而至并不断激化，这一系列问题使传统城镇化之路走到了尽头。2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020）》出台，标志着我国城镇化建设进入新阶段，与传统城镇化相比，新型城镇化将发生全方位的系统性变革。这就需要一系列制度的保驾护航，从而破解传统城镇化的一系列困境，即新型城镇化建设需要在户籍制度、土地制度、社保制度、财税制度和治理制度方面进行系统性的转型，以保障新型城镇化的健康发展。 本文来自织梦

一、城乡财税制度

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财税制度是现代政府履行公共管理职能和提供公共服务的资金保障，涉及政府可支配资金的收入和支出。不同的税收模式会对经济主体产生不同的影响，从而导致经济主体不同的行为模式；同时，不同的财政支出模式也会导致不同的公共服务供给方式，从而影响城乡居民的社会福利水平。在新型城镇化建设过程中，城乡财税制度变迁的核心是建立“以人为本”和“城乡一体”的财税制度。

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（一）城乡一体的财产税制度 本文来自织梦

目前，在传统的城乡二元体制下，国家整体税收以“流转税”为主，地方城镇财政收入则以“土地财政”为主，税费改革后，村集体则没有了固定的收入来源。2013年，我国税收收入总额为5.66万亿元，增值税、消费税和营业税等流转税的收入为3.23万亿元，占税收总额的57.1％；同时，2013年，我国土地出让金为3.9万亿元，占地方财政收入的56.65％；农村除部分集体经济发达的村庄外，大部分村庄村级组织则陷入软弱涣散状态，村级组织无心无力提供各种社区福利和公共管理，使群众的向心力和凝聚力大幅下降。为此，在城乡建立统一的财产税制度是一种必然趋势，而新型城镇化为城乡财产税制度的建立提供了契机和动力。 本文来自织梦

1.城镇财产税制度

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在既定的分税制下，如何为城镇确立稳定的财政收入来源是目前亟待解决的问题，在传统的土地财政难以持续的情况下，基于财产征收的房地产税成为改革趋势，目前房地产税的立法及改革问题已提上议事日程。从保障城镇税收收入稳定的角度来综合确定税率及分配问题，总体上房地产税应划归为地方税。

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12.农村财产税制度 copyright dedecms

在传统观念中，农村财产由于产权不清晰、流转受限制且主要自用自享一直没有被纳入财产税的覆盖范围。在新型城镇化模式下，农村的集体经营性建设用地、宅基地、房产、土地承包经营权、集体财产等在确权基础上都将颁证流转，农民的财产性收入将急剧增加，基于农村财产的财产税征收便有了税基基础。譬如基于承包地经营权、集体经营性建设用地和宅基地流转的土地增值税、基于房产流转的契税和房产税等。从扶持“三农”的角度，在农村范围内征收的财产税应以充实村集体可支配财力、完善村集体社会服务和基础设施建设为主，严禁以各种形式将农村的财产税收入转向城镇。

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（二）城乡一体的公共财政制度

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在“城市主导”的传统城镇化模式下，城乡之间事实上执行的是二元化的财政制度，农村不直接征税或少征税，因此财政不投资或投资少，城镇征税多，因而财政支出也多，因此农村很多该纳入公共财政的基础设施、公益事业投资和社会救助，大多通过“一事一议”的方式筹资自建自供，财政只是给予部分补助，而城镇的基础设施、公共服务和社会救助均纳入公共财政范畴。在新型城镇化模式下，城乡一体的公共财政制度要求基于同样的标准设立公共财政投资范围和补助额度，从而实现城乡基础设施和公共服务一体化和均等化。 织梦好，好织梦

1.公共财政投资制度 织梦内容管理系统

在公共财政框架下，财政投资将撤出经营性领域，而逐步转向公益性领域。在城乡一体的大前提下，政府应制定相对统一的标准，该纳入财政投资范围的，城乡应统一纳入；同时，针对城乡各种公益性设施的现状有重点地进行财政投资。比如养老机构、医疗机构、义务教育的学校、文化娱乐设施、道路交通设施等不分城乡，统一纳入财政范畴，并逐步缩小城乡之间的差距。在社会救助、社保补贴等方面，凡是财政补贴部分，城乡应实现基本统一，个人之间缴费及最终领取部分可有差别，但财政补贴部分不应有差异。 织梦内容管理系统

2.公共财政“属人管理”

目前，我国公共财政转移及补贴主要采取“属地管理”原则。在新型城镇化模式下，从城乡一体的角度，为实现城乡人口自由流动，应建立城乡一体且“属人管理”的公共财政，让所有城乡居民无论在哪儿就业，均能平等享受政府提供的各种服务和补贴，人走到哪儿，政府财政补贴就跟到哪儿。为此，一方面，政府应建立基于常住人口的公共财政转移制度和补贴制度，另一方面，政府应建立全国统一的财政补贴标准，财政该补贴什么类型的人以及补贴多少均应有统一的标准，只有这样，才能保证城乡居民无论身居何处均能享受同等的财政补贴和政府服务。

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总体上，城乡建立统一的财税制度，一方面是基于统一的税基确定统一的税率，实现统一的征收。从扶持“三农”的角度，基于农村范围内财产征收的税收必须用于农村建设发展，基于城镇范围内财产征收的税收在用于城镇建设的同时通过中央或省级统筹部分用于农村建设，从而在税收方面实现新型城镇化对农村的反哺。另一方面是基于统一的标准建立全国统一的公共财政覆盖范围和补贴标准，让公共财政的阳光均等地普照城乡，并基于“属人管理”的原则，让财政投资和补贴随人而转移，从而实现城乡人口的自由流动。

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二、城乡户籍制度 dedecms.com

从人口登记及管理的角度，世界各国均对人口开展了形式各样的登记管理工作，以掌握人口数量的波动及区域分布。我国的户籍制度除基本的人口登记管理职责之外，还限制了人口的自由流动，成为区分是否享有城乡公共服务和财产权利的依据。如果在传统城镇化模式下，城乡分割的二元户籍制度对工业化的推进和赶超型战略的实施发挥了积极作用，那么在新型城镇化模式下，传统的户籍制度显然已经成为城镇化加速和农业现代化推进的阻碍因素。为保障新型城镇化的健康发展，城乡户籍制度的总体方向是将户籍与公共服务和财产权利脱钩，实现城乡“双向”自由流动，恢复户籍单纯的人口登记管理功能。

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（一）城镇：户籍与公共服务脱钩

目前，我国城镇人口统计口径是居住超过半年的常住人口，包括常住户籍人口和常住外来人口。据统计，2013年底，北京市常住人口为2114.8万人，其中，常住户籍人口为1312.1万人，占62％，常住外来人口为802.7万人，占常住人口的38％。客观上，城市的发展需要所有的常住人口，而所有的常住人口均为所在城市的发展作出了贡献，理应享受均等的公共服务，剥夺常住外来人口享受公共服务的权利显然是不公平的。根据最新的《居住证管理办法（征求意见稿）》，常住外来人口可在所在城市申领居住证，而公共服务逐步与户籍脱钩，转而与居住证挂钩，显然这是为推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖迈出的巨大一步，但在具体实施的过程中，一方面，必须严格控制各类型城市对申领居住证设置的各类门槛，防止居住证成为第二个户口本；另一方面，必须加快推进居住证与公共服务的挂钩，让居住证成为所有常住人口能否享受所在城镇公共服务的唯一依据。

（二）农村：户籍与财产权利脱钩

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目前，我国农民的财产权利包括土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权、集体收益分配权。除了房屋所有权归农民之外，土地所有权、宅基地所有权均归集体所有，而集体收益更是一个不断变化的量。在农民所有的财产权利中，房屋归农民所有与户籍无关，但宅基地与房屋的不可分割性导致房屋与户籍间接产生关系。在新型城镇化的推进过程中，在土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线的基础上，为了加快人口城镇化的推进并保护农民的利益，农村户籍制度改革总体应采取户籍与财产权利脱钩的原则。

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1.房屋与宅基地使用权采取“房随地流转”的模式 本文来自织梦

无论是户籍在农村的村集体组织成员还是户籍迁到城市的村集体组织成员，对其所拥有的房屋权利应保持不变，可以自由买卖，但受宅基地集体所有限制，只能在集体经济组织成员内部交易。当销售遇阻，村集体可按一定的价格回购宅基地，部分用于其他集体成员的宅基地，部分调整为集体经营性建设用地入市交易。从长远角度看，为了发挥宅基地的最大价值，也为了真正实现城乡的一体化，宅基地应在保持集体所有的前提下，逐步扩大流转范围，最后实现城乡自由流转，且“地随房流转”。 内容来自dedecms

2.承包期限内的承包地与户籍脱钩

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我国农村土地承包三十年不变，实行“增人不增地、减人不减地”的政策，对于承包期内的土地，实行与户籍脱钩的政策，无论户籍是否迁往城镇，对农村土地的承包权不改变，承包地的经营权自由流转。到2027年，三十年承包期到期后，对于户籍仍在农村的，其承包土地自动延期，对于户籍迁往城镇的，承包地收回，坚持承包权归村集体经济组织成员的原则。 织梦内容管理系统

3.存量集体收益分配权与户籍脱钩

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村集体作为集体经济组织，对于其存量集体资产采取与户籍脱钩的政策，通过股份合作的方式，将集体资产确权分股，并将股权明确到个人。存量资产股权明确后，无论个体户籍是否迁往城镇，个人均具有所有权及收益分配权；对于增量集体收益，比如村集体经营性建设用地入市交易后形成的收益，只归村集体经济组织成员所有，与户籍迁往城镇的人员无关，这部分收益原则上主要用于村庄基础设施的建设和公益事业的开展，不具体分配到村集体经济组织成员。 copyright dedecms

（三）城乡：户籍自由迁移 织梦内容管理系统

城乡只是个空间概念，任何一个城乡居民均有权利根据自己的喜爱偏好、经济实力自由选择在城市居住还是在农村居住。因此，户籍制度改革的终极目标是仅发挥人口登记管理的职能，不对迁移做任何限制。在传统城镇化下，户籍改革中的焦点在于放宽城镇落户限制，实现人口的城镇化，户籍改革是“单向”的；而在新型城镇化下，为了实现城镇化和农业现代化同步推进，户籍改革应是“双向”的，“城镇化”与“逆城镇化”应该并行推进，鼓励城镇居民去农村承包土地或居住，从而提高农民文化素质，培育现代农民。对于户口迁往农村的城镇居民，享有完整的村集体经济组织成员权。在短期内，城乡之间经济发展水平、基础设施和公共服务供给的巨大差距，导致城镇居民迁往农村的积极性不高，户籍改革的迫切问题是农民进城问题，但从长期来看，应逐步赋予城镇居民自由迁往农村的权利。

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总体上，城乡户籍制度改革的总体目标是实现“去户籍化”，重新赋予城乡居民迁徙自由权，为此，必须将户籍与城镇公共服务和农村财产权利脱钩。在户籍制度改革推进的过程中，从保护农民利益的角度，应该允许农民将户籍留在农村，通过在城镇办理居住证的方式享受城镇公共服务；但从资源集约利用的角度，应鼓励农民放弃或流转农村的各项财产权利，必要时可实施一定的惩罚，防止农村各种资源或要素浪费，比如承包地落荒、宅基地闲置等。但最终目标是在坚持三条底线的基础上，实现城乡人口的自由流动和城乡要素的最优配置，实现新型城镇化与农业现代化的同步推进。 dedecms.com

三、城乡治理制度

国际上虽然城乡划分标准有所不同，但大多数国家均由城市和农村组成，城市主要是非农产业的空间集聚地，农村则是农业的空间集聚地。从城乡治理的角度，国际上“城乡分治”模式仍然是城乡治理的主流模式，而我国主要是“合治”模式，也就是整体设市、以市带县或乡的模式，简称“市管县”和“市管乡镇”模式。实践证明，“城乡分治”模式具有确保资源在空间上合理优化配置的作用。[1]新中国成立以来，在传统的城镇化模式下，城乡合治的模式为城市工业资本原始积累的完成和农村要素向城市的集聚提供了保障，促进了工业化的实现，但也加剧了城乡之间的发展差距，在城市日益繁荣的同时，农村日益凋敝衰落，农业现代化的实现遇到严峻的挑战，在新型城镇化下，城乡治理模式急需由“合治”向“分治”演变，促进资源的优化配置。

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（一）城乡平等：城乡互不隶属 织梦内容管理系统

目前，我国的管理体制是中央管直辖市、省和自治区，直辖市管市区和郊区县，省、自治区管地区，东部沿海地区部分省份地区建制均已升格为地级市，地区或地级市管县级区、县级市和县，县级区管街道办事处，县级市与县管理乡镇及街道办事处，乡镇管理村委会或居委会。因此，我国总体城乡关系属于“城管乡”。在新型城镇化模式下，以“省直管县”为切入口，省级政府管理代表农村地区的“县”和代表城市的“市”，地级市级别不变，但只管辖市区部分，县级政府从地区或地级市分离，直接由省政府管理，从而实现城乡平等，互不隶属。财政支农政策与补贴直接下放到县级政府，市和县之间的各种生产要素通过市场直接平等交易，公益性需求由省级政府协调。 织梦好，好织梦

（二）城城平等：城市互不隶属

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城市按照不同规模可以划分不同的等级，从而实施不同的政策，但彼此之间不能有隶属关系，出现“以大管小”的现象。事实上，“以大管小”的城镇化模式对人口向城镇集聚存在不利影响。[2]大城市利用自身优势过度集聚优势资源，导致“大城市病”日益严重，而小城市由于要素流失导致“产业空心化”。而在城城平等的基础上，由于城市之间互不隶属，彼此之间可以在平等协商的基础上合作共赢，共同组建城市群，实现集群式发展。为避免彼此之间的恶性竞争，中央级和省级政府同时应加强对城市的宏观调控，引导城市之间在竞争中合作，在合作中竞争，实现良性循环。以美国为例，美国行政层级分联邦、州和地方政府，州以下的政府统称为地方政府，包括县（郡）、市、镇、学区、特区，各种形式的地方政府不分大小，在法律上一律平等，不存在领导与被领导的关系。[3]

（三）乡（镇）村自治：指导而不是直管

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在目前体制下，乡与镇虽然同级，但性质各异，乡属于农村，镇属于城镇，乡以发展农业为主，而镇可以大力发展工商业；同时，居委会与村委会大体也属于同级，均属于基层群众性自治组织，但也有差别，居委会属于城镇基层群众性自治组织，村委会则属于农村村民自治组织，村委会的土地是集体所有的，而居委会一般在城镇内设置，土地是国家所有的。在新型城镇化建设过程中，为促进城乡在基层的良性互动，应坚持乡（镇）村自治的原则，一方面，乡（镇）及政府应具有一定的财政支配权，通过分税制或留成制做实做强乡（镇）级政权，对于“乡财县管”应进行一定的规范和约束；同时赋予乡（镇）级政府一定的机构调整权，作为最基层的一级政权和执行机构，可以根据自身实际情况调整内部机构设置。另一方面，维护村委会的自治权利，乡（镇）级政府可以指导协调村级事务，但不能统包统揽，村级事务原则上由村民协商决定，乡（镇）级政府可以通过财政补贴进行引导；同时，镇级政府不能直接管理村委会，更不能通过剥夺农村要素或财富而开展城镇建设，必须在自愿的前提下吸引农民到小城镇投资兴业或居住就业，不能行政强制。

总体上，城乡治理直接涉及城市的发展和农村的繁荣，传统的城乡合治以求以城带乡的目标并没有实现，农村成为城市的要素提取之地。在新型城镇化的推进过程中，为加大对农村的补贴，实现农业的现代化，必须对城乡治理制度进行改革，切实维护农村的权益，用制度保障城市对农村的反哺，杜绝城市对农村的掠夺。实施城乡分治的治理模式，城乡、城城互不隶属，彼此平等合作，通过市场进行交易，政府对农村补贴直接到县，实施省直管县。对于乡（镇）村关系，总体实施自治的原则，必须赋予乡（镇）一定的自主权，同时切实维护村委会的自治权，合理界定乡（镇）级政府与村委会的关系，从制度上杜绝城市和小城镇对农村各种潜在的剥夺和不平等交易。

四、城乡土地制度 内容来自dedecms

土地是经济发展的必要生产要素之一，与资本、技术、管理等生产要素相比，土地要素的总量是一定的，但类型是多样的。从城乡角度，根据现有法律规定，城市土地属于国有，农村土地属于集体所有；从用途角度，城市土地分为公益用地、工业用地、服务业用地等，农村土地分为耕地、宅基地、经营性建设用地等。在传统城镇化模式下，城乡土地有一条泾渭分明的界限，农村土地要成为城镇土地必须经过“土地征用”环节，除此之外别无他途。在新型城镇化推进过程中，城乡土地制度改革的总体目标是城乡土地要素市场一体化，权能一致，平等进入市场交易。

（一）城乡经营性土地要素市场一体化 织梦内容管理系统

土地是生产要素，也决定了其能创造价值，而同一块土地的不同用途可以创造不同的价值，即使同一块土地用途相同，不同的使用主体也可能创造不同的价值。因此，土地市场的建立和完善对土地要素的优化配置具有决定性的意义。而在新型城镇化建设中，城乡土地要素市场一体化是大势所趋。 织梦好，好织梦

1.城乡经营性土地同权同价 织梦内容管理系统

城市经营性建设用地与农村经营性建设用地虽然所有权不同，但不应有高低贵贱之分，都是可用于非农产业的土地要素，理应具有相同的权能，可以根据政策自由交易，不应对农村经营性建设用地进行额外的管制和约束。权能的多少意味着价值的高低，城乡经营性土地所有者理应拥有同样的转让权和收益权，政府可以统一征税。城镇经营性建设用地可以办理国有土地使用证，农村集体性建设用地也可以办理集体土地使用证；国有经营性土地可以卖七十年，农村经营性土地也可以卖七十年。

2.城乡经营性土地平等入市交易

经营性土地要素市场可以建设在城市，但城乡经营性土地必须平等入市交易，不能人为地将农村经营性建设用地排除在要素市场之外。同时，不能通过城乡建设用地增减挂钩政策，将农村宅基地整理节约的建设性用地以“指标”形式转移到城市，在保障耕地面积的前提下，其节省的土地应通过市场进行交易。除公益性用地之外，经营性用地均应通过招拍挂交易，政府给予两种类型土地同样的产权保护。在扣除相应的税费后，在城乡分治的模式下，城乡经营性建设用地收入归相应的所有者拥有，城市卖地收入用于城市基础设施建设和公益设施服务建设。

（二）赋予农村非经营性土地更多权能 本文来自织梦

农村土地除了经营性建设用地之外，还有数量更大的耕地和宅基地。根据最新改革方案，将逐步赋予耕地抵押权、担保权、继承权、占有权、收益权、流转权等，而宅基地使用权只能在村集体经济组织内流转，权能的压缩直接影响到土地的价值，要增加农民的财产性收入，必须赋予农村土地更多的权能，宅基地在确定年限和划定用途的前提下应逐步实现全国自由流转。对于耕地所有权、承包权和经营权在增加其权能的同时，还应理顺所有主体、承包主体和经营主体之间的权利义务，分门别类地赋予不同主体不同的权能，在符合三条底线的前提下，探索实行负面清单管理，保障经营主体的权利。

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（三）建立农村承包地经营权流转市场 dedecms.com

为了培育农村新型经营主体，同时又防止农村耕地资源的闲置浪费，必须加快农村承包地经营权流转市场的建立，在对经营权确权办证的基础上，加快承包土地经营权的流转，促进农业适度经营规模的实现和新型经营主体的培育。为此，必须健全流转信息发布机制、合同文本签订机制、流转价格形成机制、流转纠纷解决机制、流转主体审核机制、流转用途稽查机制、流转费用收取机制等，降低流转成本，提高承包地的流转效率，切实保护农民的利益。为方便承包地交易，交易市场宜在县城建立总部，在各乡镇设立营业网点，在各村设立信息登记员。 织梦好，好织梦

总体上，城乡土地制度的改革涉及多个利益主体，但作为生产要素，必须充分发挥市场的主体性作用，在政府划定负面清单的前提下，由市场决定城乡土地资源的配置，城乡土地同权同价同入市场交易，尽量减少公益性征地的范围，同时保护村集体和农民的权益。农村各种土地理论上应具有同城镇土地同样的权能，政府给予同样的产权保护，其收益在政府收取相应的税费后交由村集体经济组织管理使用，由村民代表大会通过民主协商确定资金的用途和去向，既壮大村集体经济的实力，提高村委会的向心力和凝聚力：又能改善农村的基础设施和公共服务，加快社会主义新农村建设。 dedecms.com

五、城乡社保制度 内容来自dedecms

社会保障制度关系城乡每个居民的切实利益，而且基本伴随每个城镇居民的整个职业生涯。在传统计划经济体制下，我国分门别类针对不同群体建立了不同的社会保障制度，不同群体、不同地区的社会保障制度差异较大，总体呈现“地方化”“碎片化”和“属地化”的特点，这为城乡居民在不同职业、不同区域就业造成了巨大的障碍，影响了人力资源的优化配置，也成为城镇化推进的障碍。在“以人为本”的新型城镇化模式下，为着力推进人的城镇化，建立国家统一、自由转移接续的社会保障制度成为城乡社保制度改革的总体目标和核心理念。 内容来自dedecms

（一）城乡居民社保基金全口径自由转移

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在目前的社保体制下，社保基金总体由个人账户和统筹账户组成，个人账户资金归个人所有并可自由转移的理念已经基本被政府接受，目前，这一理念已在《城乡养老保险制度衔接暂行办法》中得以体现，相对以前不能转移接续，无疑是一巨大进步，但这仍然不够，应逐步实现社保基金全口径的自由转移。 dedecms.com

1.社保基金全口径个人所有 织梦好，好织梦

社会保障基金的统筹账户部分大多由企业缴纳，从产权的角度，企业缴纳的统筹账户资金归居民所有，是城乡居民创造价值的一部分，没有理由归所在地政府所有，企业缴纳的税收归所在地政府。从鼓励城乡居民参保的角度，只有明确社保基金全口径归个人所有并伴随其整个职业生涯，才有利于城乡居民尤其是农民工积极参保，从而维护农民工的利益，促进人口的自由流动。

2.社保基金全口径流转

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从资金额的角度来看，与统筹账户相比，个人账户金额并不占多数，仅转移个人账户，而不转移统筹账户，是政府尤其是城市政府对农民工权益的掠夺，企业为员工缴纳的社保费用，是为保障员工丧失工作能力后的生活所需，在员工离开工作地时不应被政府无偿没收，而应随城乡居民流转。因此，无论是从道义上还是从法理上，社保基金的流转都应是全口径流转，而不是个人账户的流转。 织梦内容管理系统

（二）城乡基本社会保障全国统筹

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目前，城乡居民社会保障基金全国自由转移接续的最大障碍在地方政府，主要原因是各种社会保障制度统筹层次较低，比如新农合以县为单位统筹，失业保险基金基本实行市级甚至县级统筹，养老保险制度在省市甚至县市统筹管理运行。全国各地社保缴纳标准不一、补贴标准不一、待遇水平不一。各地方政府从自身财政收入的角度，人为地为社保基金的自由转移设置了重重障碍。以城乡居民基本养老保险为例，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50％的补助，从地方财政收入的角度，这无疑会导致东部地区对接纳中西部城乡居民积极性不高。因此，实现城乡基本社会保障全国统筹是冲破地方阻力的最有效办法，只有实现全国统筹，城乡居民自由迁移才能与地方财政彻底脱钩，从根本上推动以人为本的新型城镇化建设。 本文来自织梦

（三）城乡社会保障资金跨职业自由转移 内容来自dedecms

对于城乡居民来说，不同的职业收入水平其社保费用缴纳额及待遇标准都有全方位的差异，但从自由择业、鼓励流动和实现人力资源优化配置的角度，应鼓励人力资源在不同职业之间的自由流动，为此，必须实现跨职业的社会资金全口径自由转移。一方面，无论何种职业都必须建立社保资金缴纳制度，按照标准统一为员工缴纳社保费用，对于财政补贴，也必须如实到账；另一方面，社保账户所有资金包括政府补助、个人缴纳和单位缴纳部分全归个人所有并随人员流动或职业变动而流转。为配合新型城镇化的推进，不同职业的社保标准可以有差异，但必须都缴纳社保费用，变换职业后按照新的缴纳标准继续缴纳，前后缴纳年限可以累积，缴纳金额可以相加，最后到一定年限后根据个人、企业和政府的累积缴纳额计算相应的享受标准。

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总体上，为实现新型城镇化中“人的城镇化”目标，必须对目前地方化、碎片化、职业化、属地化的城乡社会保障制度进行改革，建立“属人”的城乡社会保障制度，明确个体对全口径社会保障资金的所有权，提升社保资金的统筹层次，最终实现国家统筹，从而达到城乡居民跨区域、跨职业的自由流动，地方政府仅发挥社保经办人的作用，城乡居民的迁移彻底与地方财政脱钩，中央政府统一对城乡居民的社保费用进行财政补贴，这既维护了社会的公平正义，又推动了农村居民的城镇化进程，对于保障城乡居民尤其是农民工的合法权益具有十分重要的意义。 copyright dedecms

六、结论 内容来自dedecms

新型城镇化建设是新世纪一项伟大的建设工程，与传统城镇化相比差异巨大，它是在继承基础上的大胆创新，也是新时期经济社会发展的必然要求，与传统城镇化相比，新型城镇化的核心是以人为本，从而推进“人的城镇化”的实现，使城镇化与农业现代化的同步发展。秉持这一理念，为保障新型城镇化的建设，必须对目前城乡的财税制度、户籍制度、治理制度、土地制度、社保制度进行全方位的改革。各项制度间不是相互孤立的，而是一个密切相关的综合体。财产税制度改革的核心是城镇开征房地产税，农村在各项财产权确权并流转的基础上，开征各项税费，以此保证农村集体经济组织的稳定收益，同时建立城乡统一的公共财政制度。户籍制度改革的核心是将户籍与城镇公共服务和农村财产权利脱钩，还原户籍制度人口登记管理的原始职能，实现城乡居民的双向自由流转。居住证是一个很好的突破口，但要严格规范居住证的申请门槛，严防居住证成为第二个户籍证。城乡治理制度的核心是将目前的“城乡合治”模式转变为“城乡分治”模式，使城乡之间、城城之间互不隶属，同时理顺乡（镇）与村居委会的关系，维护村委会的自治权，赋予乡（镇）级政府一定的自主权。城乡土地制度改革的核心是赋予城乡土地同等的权能，建立城乡统一的土地要素市场，在赋权、确权的基础上统一入市交易，政府给予同样的产权保护，收益在各相关主体之间合理分配。城乡社保制度改革的核心是赋予城乡居民全口径社保资金的所有权，在此基础上逐步实现全国统筹，最终达到社保资金跨区域、跨职业的全国自由流转接续，地方政府仅发挥社保经办人的角色。在这五项制度变迁中，城乡治理制度改革是基础，户籍制度和社保制度改革是实现城乡自由流动的关键，财税制度和土地制度是实现新型城镇化建设的资金保障。因此，这五项制度改革必须齐头并进，同步推进，从而实现“人的城镇化”和农业现代化的双重目标。 内容来自dedecms

参考文献：

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[1]刘勇.我国城镇化战略的演进轨迹和操作取向[J].改革，2012，（9）：18-30. 本文来自织梦

[2]马晓河.城镇化是新时期中国经济增长的发动机[J].国家行政学院学报，2012，（4）：63-68. 本文来自织梦

[3]国务院发展研究中心课题组.城乡空间边界划分的国际经验及启示[J].发展，2010，（8）：36-38. dedecms.com