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摘要：近年来，在国家政策鼓励和支持下，各地出现了一股培育建设特色小镇的热潮。而其中的非理性成分和暴露出的问题值得高度关注，如盲目追求数量、产业支撑不足、“房地产化”倾向显现、行政色彩过浓、资金压力较大等。针对这些突出问题，应对症下药、综合施策，合理把握特色小镇的建设节奏、强化产业支撑、防止走偏变形、健全运作机制、创新支持政策，使特色小镇建设得以规范有序地推进。

关键词：新型城镇化 城镇体系 特色小镇 小城镇

发展特色小镇是完善现代城镇体系、破解城乡二元结构的重要抓手和有效平台。党的十八大以来，中央城镇化工作会议、中央城市工作会议以及国家十三五规划《纲要》《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》等均对新型城镇化及小城镇、特色小镇发展进行了部署。党的十九大报告提出，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，进一步为发展小城镇和特色小镇明确了定位、指出了方向。当前，特色小镇培育建设工作在稳步推进的同时，也存在一些不容忽视的问题，应高度重视，及时研究解决。 织梦内容管理系统

一、培育建设特色小镇

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是推进新型城镇化的重要举措

改革开放近四十年来，我国城镇化快速、大规模推进，取得了举世瞩目的成就。2016年，常住人口城镇化率达到57.35％，户籍人口城镇化率提高到41.2％。与此同时，我国城镇化人口主要向中等以上城市特别是大城市、特大城市和超大城市聚集，这是一个主要态势。根据第六次全国人口普查（2010年）数据，从城市数量看，1990年到2010年的20年间，市区常住人口超过50万的城市从59个增加到242个，占城市总数的比重由12.6％提升到36.8％；从对全国城镇化的贡献看，1990年到2011年的21年间，50万人口以上城市的贡献从27％提高到46.1％，20万～50万人口城市的贡献从12.1％提高到13.9％，20万以下人口城市的贡献从10.7％下降到3.6％，小城镇的贡献则从50.2％降低到36.4％。小城镇发展出现滞后甚至倒退，如何提升小城镇发展能力和水平，成为当前推进新型城镇化健康发展的重大课题。 内容来自dedecms

党中央、国务院高度重视特色小镇和小城镇发展。习近平总书记、李克强总理等中央领导同志都做过重要指示、批示，国家十三五规划《纲要》和《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确提出，要加快培育中小城市和特色小城镇，推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合。2016年7月，住房城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，提出到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居的特色小镇。随后，有关部门相继发布了一系列支持政策，各省都已明确了特色小镇培育目标，并组织编制了相关规划。

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在多重政策红利的吸引下，特色小镇建设已成为各方关注热点，不少地方和企业主动探索特色小镇建设和运营模式，取得了积极成效。据统计，全国第一批127个特色小镇自公布以来，新增企业就业人口10万人，平均每个小镇新增工作岗位近800个，农民人均纯收入比全国平均水平高1/3。当前，在深入推进新型城镇化建设和供给侧结构性改革的背景下，培育发展特色小镇建设具有不可替代的独特作用，既有利于集聚创业创新要素，优化供给体系，推动发展动能接续转换和经济转型升级；也有利于促进大中小城市和小城镇协调发展，完善城镇体系功能，辐射带动新农村建设，有效落实党的十九大报告提出的“乡村振兴战略”。 dedecms.com

二、培育建设特色小镇热潮中存在的突出问题

当前，培育建设特色小镇自上而下形成了一股热潮，这在大幅度推进小城镇发展的同时，也暴露出一些不容忽视的问题。 dedecms.com

（一）一些地方思想认识有偏差，存在盲目跟风、追求数量等现象 copyright dedecms

有的地方受传统发展理念和政绩观影响，把特色小镇建设当成向上要“票子和帽子”的捷径，借机要政策、要资金。有的地方对特色小镇认识不清、概念模糊，甚至把一些搬迁安置、新农村建设等项目也都贴上特色小镇标签。虽然有关部门三令五申不能搞“一哄而上”，但“抢占先机”心理和“层层加码”现象仍不乏存在。比如，四川省提出用5年时间建设200个左右特色小镇；浙江省、江苏省、山东省、湖南省、广东省、广西壮族自治区、河北省、新疆维吾尔自治区、河南省、陕西省、贵州省、云南省、海南省等提出拟建100个左右特色小镇。全国各省特色小镇规划建设总量据统计已达2000个左右，各市县提出的特色小镇规划建设总数更多。个别地方硬性规定特色小镇建设的时间、数量及规模，一些经济欠发达地区急于跟风而上，相当一部分特色小镇项目流于“政绩工程”“形象工程”，造成极大的资源浪费。

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（二）一些地方重“形”轻“魂”，配套支撑和本地特色不足 织梦内容管理系统

一些地方只看重特色小镇的“名”与“形”，却没有把握其“神”与“魂”，把主要精力用在选地址、造房子、修马路上，特色小镇“面子”虽然好看了，但产业支撑、服务配套等“里子”明显不足。有的地方以工业园区、产业集聚区的传统思维谋划建设特色小镇，对产业、文化、社区等多种功能融合考虑不足，特色小镇吸引优秀人才集聚、带动当地就业、促进经济转型升级的能力较弱。还有的地方简单模仿、生搬硬套欧美小镇和浙江等地特色小镇做法，不注重挖掘本地资源、本地文化、本地特色，寄希望于简单复制所谓的成功案例，造成特色小镇“特色不显”“千镇一面”。

（三）一些地方特色小镇建设走样，需要警惕“房地产化”倾向 织梦内容管理系统

一些房地产开发企业片面理解国家关于特色小镇建设的相关支持引导政策，将特色小镇当成新的“掘金点”。多家房企相继发布小城镇战略，把投资重点指向特色小镇，直接参与到特色小镇建设运营当中。比如，华侨城的文旅小镇、深圳地铁的基金小镇、华夏幸福的产业小镇、碧桂园的科技小镇等。一些房地产开发企业投身于特色小镇，一是在热点城市拿地竞争激烈、成本高企，通过特色小镇开发有望获取周边低价、大面积的土地；二是有助于突破国家对房地产行业日益收紧的融资限制，通过特色小镇开发获取大额、相对低成本的融资。受这些利益驱动，不少房地产企业趁着政策“东风”大张旗鼓地介入特色小镇开发建设，一些地方已经出现借特色小镇之名行房地产开发之实的现象，这很容易演变成环绕超大城市、特大城市、大城市的造“镇”运动，增加房地产库存，甚至形成“空镇”“鬼镇”，与特色小镇的建设初衷背道而驰。 织梦好，好织梦

（四）一些地方特色小镇建设运营中行政色彩过浓，市场参与不足 本文来自织梦

不少地方的特色小镇建设运营以政府或政府主导成立的平台企业为主，市场主体主导建设的特色小镇总体较少。这一方面是因为很多特色小镇基础设施欠账多、补缺口压力大，企业投入搞基础设施建设的动力不足；另一方面，不少习惯于传统城市扩张和开发区建设模式的地方领导干部，短时间内难以摆脱政府主导、大包大揽、大拆大建的思维定式。一些地方对特色小镇建设缺乏深入研究，按照主观想象去创造市场，强行发展并不符合当地特色、文化传统、市场竞争力不强的产业。很多特色小镇的兴盛严重依赖税收减免、财政补贴、用地政策倾斜等政策扶持，一旦这些优惠政策停止，企业（其中一些仅在小镇注册，并未真正办公）随时可能离开，从而导致这些小镇陷入竞争优势丧失、产业发展停滞、人口不断流出的局面，重蹈一些城市开发区和新区的覆辙。 本文来自织梦

（五）一些地方特色小镇建设资金缺口大，盈利模式还需探索

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特色小镇建设需要投入大量资金。根据已公布的特色小镇投资情况，投资较高的可达百亿元，投资较低的一般也要10亿元，大部分在50亿元左右。按照平均每个特色小镇投资50亿元计算，到2020年培育1000个特色小镇需高达5万亿元资金；如果完成各省份提出的2000个特色小镇规划建设目标，所需资金则高达10万亿元。中央和地方财政虽然给予了一定奖励补贴，但对于庞大的建设资金需求而言只是杯水车薪。2016年10月以来，国家开发银行、农业发展银行等金融机构提出对特色小镇建设给予支持，这有助于解决部分资金难题，但同时也将导致地方债务攀升，加剧债务风险。一些特色小镇尝试通过PPP模式引入社会资本，但取得成功的案例还较少。另一个严峻问题是，不少特色小镇造血能力较弱、盈利模式尚不明晰，或过于依赖“出租店面+配套房产开发销售”，无法全面拉动当地经济发展，过度商业化也会损害特色小镇的长久吸引力。

三、规范有序推进特色小镇培育建设的几点建议 织梦内容管理系统

（一）坚持“少而精”，合理把握特色小镇建设节奏 本文来自织梦

原型来源于西方发达国家后工业化时代城镇功能形态的特色小镇，早在20世纪20年代，就有效发挥了产业集聚、高新技术集聚、人才集聚的功能。浙江省之所以能涌现一大批特色小镇，与其民营经济发达、“块状经济”分布合理、投资基础较好、政府服务意识较强有关，可谓因势而兴、水到渠成。培育建设特色小镇是一个循序渐进的过程，各地宜遵循客观规律，顺势而为、因势利导，合理设计特色小镇建设时间表和路线图，把提高质量和水平放在首位，切实做出“精品”特色小镇。大城市周边、基础设施较好、有一定特色产业优势、社会投资比较活跃的地方，可先行一步；条件暂不具备的地方宜做到成熟一个、推出一个，不急于求成，不揠苗助长。国家提出到2020年培育1000个左右特色小镇，各地不宜层层加码，让特色小镇到处开花。有关部门应认真总结特色小镇建设正反两方面案例，对好的经验做法予以褒奖和推广，对一些问题严重的地方及时通报和约谈，并责成整改到位。

（二）发掘特色优势，增强特色小镇的产业支撑和吸引力

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1.把培育壮大产业作为根本

培育建设特色小镇，没有产业作为根本支撑，就难以为继，甚至不可避免地沦为“僵尸镇”。宜从小镇自然资源、人口结构、产业基础等条件出发，因地制宜确定主导产业和支柱产业，并制定相应扶持及优惠政策。基础条件较好的特色小镇，不能仅仅满足于给中心城市做配套，可以促进传统产业升级和培育新兴产业为导向，吸引大企业高管、科技人员、高校毕业生、留学归国人员前来创新创业，着力培育行业“单打冠军”，构筑集产业链、投资链、创新链、人才链、服务链于一体的创新创业高地。

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2.找准和放大特色优势

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各地山水资源、地形地貌、历史人文、产业积淀千差万别，发展阶段、客观条件不尽相同，培育发展特色小镇须因地制宜、实事求是，既不照搬照套国外经验，也不照抄照转国内其他地方模式。比如，毗邻经济大市的小镇，可着力配套和升级关联产业，发展资源节约、环境友好、科技密集型的特色工业；农业资源丰富的小镇，可按照农业供给侧结构性改革要求，努力生产绿色、有机、特色农产品；环境优美的小镇，可主打发展观光旅游业、特色种养业、休闲体验式农业等。总之，可按照宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜游则游的原则，在差异定位、产业细分、错位互补中发展放大特色元素，使特色小镇拥有鲜明的独特性和旺盛的生命力。 织梦好，好织梦

3.切实加强软环境建设

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在培育建设特色小镇过程中，宜同步挖掘利用生态禀赋和人文底蕴，强化产业、文化、旅游、社区功能的混合叠加效应，切实打造产业富有特色、生态充满魅力、文化独具韵味、宜业宜游宜居的新型空间，使特色小镇引得来人、留得住人。还要补齐设施和服务短板，解决教育资源配置不均问题，增加医疗卫生投入，满足居民对住宿、餐饮、娱乐、购物等多层次需求。保护、传承、创新特色小镇文化，为生产生活持续注入活力，让到这里居住和就业创业的人能看得到乡野、闻得到乡味、记得住乡愁。

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（三）严格规划管控，防止大面积房地产开发出现变形走样的现象 织梦内容管理系统

1.坚持规划管控、节约集约 copyright dedecms

搞好顶层设计，对特色小镇定位、规划原则、建设要求、扶持政策等进行系统研究和设计。按照“多规合一”要求做精做细相关规划，科学确定特色小镇建设的总体规模，防止工商业、旅游、住宅等大型项目建设规模过大，避免宽马路、大广场等形象工程。按照“控制总量、挖掘存量”原则，鼓励运用城乡建设用地增减挂钩、低效用地再开发、集体经营性建设用地入市等多种方式盘活存量土地资源。 织梦内容管理系统

2.坚决纠正“房地产化”倾向 织梦内容管理系统

强化对特色小镇产业发展、参与主体和实现路径等方面的审查和引导，对特色小镇空间规划、土地资源投放规模和节奏、公共服务设施配套建设要求等出台必要规范。严格控制住宅用地比例，严禁打着特色小城镇名义违法违规搞圈地开发，严禁搞大规模的商品住宅开发，切实防止一些房地产企业乔妆打扮之后，借特色小镇来制造新的房地产库存。 copyright dedecms

3.对房地产开发企业参与运营的特色小镇加强监控 织梦内容管理系统

对那些以培育特色小镇为平台，真正转型投身于实体经济建设、投资于创新创业的房地产企业，宜予以鼓励支持。同时，对这一模式持续跟踪和观察，加强全过程监控，防止其重走过度依靠出售房屋、出租物业来平衡开发资金的房地产开发老路。 内容来自dedecms

（四）把准政府角色，健全政府引导、企业主体、市场运作的机制 dedecms.com

1.厘清政府和市场边界 织梦内容管理系统

在培育建设特色小镇过程中，应进一步厘清政府和市场边界，在发挥政府引导作用的同时，尊重企业的市场主体作用，不宜大包大揽，更不可越俎代庖。各级地方政府应把主要精力放在编制前期规划、落实扶持政策、建设基础设施、提供公共服务、保护自然生态、优化营商环境上，不断提升特色小镇对企业和人才的吸引力。 copyright dedecms

2.充分发挥企业的市场主体作用

秉持企业为主体和市场化运作原则，给予市场主体最大决策权，使特色小镇建设成为市场主导、自然发展的过程，使市场真正在资源配置中起决定性作用。鼓励和引导企业做好产业发展、人才引进、市场拓展等工作，特别是加强技术、管理、商业模式的创新，构建富有吸引力的创新创业生态圈。 dedecms.com

3.鼓励社会各方积极参与

积极鼓励社会资本、企业及高校、科研院所、社会组织等参与特色小镇的投资建设运营，使其产生“化学反应”，夯实特色小镇的多元化基础。创造条件让特色小镇所在地区的村集体和农民参与到小镇建设中，农民可通过参与经营、出租、入股、就业等方式取得多方面收入，确保当地群众能从特色小镇建设中增收致富、长期受益。

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（五）深化改革创新，为特色小镇建设和运营提供长远保障 内容来自dedecms

1.创新金融支持政策 内容来自dedecms

发挥政府资金引导作用，大力推广运用PPP模式，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本共建基础设施和公共服务项目，共享收益、分担风险。探索发起设立特色小镇建设基金、发行企业债券、改制上市、挂牌交易等多种方式，不断拓宽融资渠道，改变过度依赖银行信贷资金的局面。

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2.创新农村土地和产权制度

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鼓励特色小镇积极探索在农村集体经营性建设用地人市、宅基地使用等方面的方法，使城乡土地资源要素顺畅流转、高效配置。积极推进农村土地承包经营权、林权、房屋所有权等各类产权确权登记和集体资产股份合作制度改革，健全农村产权交易市场，引导农村产权规范交易。 dedecms.com

3.创新特色小镇运营管理机制 本文来自织梦

高度重视特色小镇建成后的运营、管理和服务，不断降低综合运营成本，提升经济效益，同时避免过度商业化、追求“赚快钱”，实现可持续运营。深化“放管服”改革，适当放大特色小镇自主管理权限，按照“小政府、大服务”的要求，创新行政管理机制，降低行政成本，提高行政效率，营造更加公平合理高效的市场环境。

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参考文献：

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