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摘要：根据调研和融资平台的信息披露，地方融资平台资金紧张局面得到缓解，债务风险有所下降；融资渠道拓宽，成本下降；转型进展较慢，出现分化迹象。债务置换起到了“开正门、堵偏门”、规范融资支持地方经济发展和降低债务风险的作用。但也要认识到，通过转移债务杠杆而实现的债务风险下降具有短期性，政府性债务的认定和置换具有较大相机抉择空间，规则也不够明确。建议在债务置换初见成效之际，进一步推进地方债务管理和融资平台的改革：加强对融资平台债务的统计和分类管理，对融资平台的全部债务和资产进行审计；加快融资平台的管理体制改革和市场化转型，对平台公司进行分类、合并、重组；在平台公司市场化改革基础上妥善处理债务风险；在市场化定价的基础上规范平台公司的融资行为。

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关键词：地方融资平台，债务风险，转型

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2016年8月上旬，笔者对江苏省的多家地方融资平台进行了走访调研。结合对其他地方融资平台的调研和地方融资平台的信息披露，本文分析了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号，以下简称43号文)下发后的地方融资平台现状，并提出相关政策建议。 织梦内容管理系统

一、地方融资平台的现状

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(一)地方债务申报和置换规则不够明确 copyright dedecms

地方政府性债务的认定和置换具有较大相机抉择空间而规则不够明确。在2013年政府性债务审计和甄别认定时，地方对中央政策不摸底，导致对债务申报存在口径宽严不一的情况，普遍少报。在国家明确了债务置换政策后，在2014年再次申报时地方政府普遍补充多报政府性债务，2015 —2016年，仍然在连续申报债务，但没有得到确认。平台公司反映，政府性债务认定标准不明确，政府性债务和非政府性债务界限不清，债务最终认定也缺乏透明度；从中央到省、市再到平台公司进行的置换指标分配，同样缺乏透明度和明确规则。

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在债务置换中，由于置换额度较多和融资成本差异，地方政府希望对部分未到期债务进行置换，而由于置换债务风险下降和融资利率下降，债权人(包括银行和其他金融机构等)普遍不愿意进行债务置换，相对容易置换的是地方性商业银行的贷款，而较难置换的是在当地没有分支机构的政策性银行贷款。

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(二)融资平台的债务风险短期下降

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在43号文之后，地方融资平台公司经历了一段时期资金紧张，目前已经大为缓解。通过调整负债结构，拉长债务期限，用低成本融资置换高成本债务，融资平台的债务风险显著下降。主要原因包括：一是融资平台公司承担的政府投资功能弱化，部分经济发达地区融资平台承担的市政建设的投资高峰已经过去，属于平台投资的自然减速，部分地区则是投资意愿不强；二是债务置换缓解了平台的债务压力；三是平台公司在43号文之后重新获得较多融资渠道。

(三)融资平台的融资渠道拓宽，成本下降 copyright dedecms

地方融资平台更加充分利用各种融资方式。对金融机构而言，由于平台公司的融资环境改善，民营企业和产业类国有企业信用风险上升，因而更加偏好给融资平台融资。对融资平台而言，监管部门的融资政策标准不同而且经常调整，融资渠道单一会更容易受到政策冲击，因此主动拓展多渠道融资，同时也能降低融资成本。 copyright dedecms

2015年以来，地方融资平台的融资成本不断下降。一是通过债务置换；二是受益于经济下行、货币政策放松而形成的广谱利率下行；三是由于产业类公司信用风险增大，不良贷款增长，债券违约事件频发，导致资金蜂拥而入城投债，进一步压低了平台公司的融资成本，城投债收益率已持续低于相同评级和期限的产业债收益率。由于融资渠道顺畅和投资计划不多，很多融资平台资金充裕，有较大规模的授信额度未使用，对资金价格更加敏感，如A公司要求5年期债券发行利率必须在4.8%以下，而银行贷款则不得高于基准利率。 dedecms.com

融资平台有三类融资方式值得关注。一是公司债。2015年以来证监会实施新的公司债管理办法后，公司债融资迅速增长，其中很多是为地方融资平台融资。二是各类产业基金和PPP融资。这些融资安排在43号文之后快速增长，大都进行了结构化产品的设计，通常由融资平台持有劣后级，实现了放大融资的功能，但背后仍然有政府隐性兜底存在。三是海外发债。今年以来地方融资平台海外发债增速较快，包括重庆、云南、天津、江苏等地，债券币种从人民币为主转换为强势货币美元为主。虽然由于评级较低、要做套期保值等原因还不能充分受益于海外低成本融资，融资规模占比很小，但融资渠道拓展和成本逐渐降低的优势在逐渐显现，见下表。 copyright dedecms

2014—2016年8月地方融资平台海外发债情况

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2014年 内容来自dedecms		2015年 织梦好，好织梦		2016年 dedecms.com
只数 织梦好，好织梦	金额 copyright dedecms	只数 dedecms.com	金额 copyright dedecms	只数 copyright dedecms	金额 本文来自织梦
4 dedecms.com	43亿人民币 本文来自织梦	6 本文来自织梦	21亿美元 内容来自dedecms	9 织梦内容管理系统	27.7亿美元 织梦好，好织梦
1 copyright dedecms	3亿美元 本文来自织梦	1 本文来自织梦	5亿欧元 本文来自织梦	2 织梦好，好织梦	12亿人民币 本文来自织梦

注：2016年数据截至2016年8月12日。 本文来自织梦

资料来源：wind资讯，国务院发展研究中心金融研究所。

(四)融资平台转型进展较慢，有分化迹象 织梦内容管理系统

融资平台的债务风险缓释之后，目前很多处于资金充裕而缺乏明确运用方式的状态，这本质上是平台公司的转型问题。平台公司的转型主要来自平台公司职能的变化。有的平台开始转型为地方国有资产的运营平台；有的平台重新进入竞争性领域，如B平台尝试打造原有的地方消费类电子商标品牌；有的平台随着职能的弱化而逐渐弱化；更多的则处于筹划观望时期。不同层级的平台出现分化，省级和市级的一些平台公司已经完成历史使命，而县区级乃至乡镇级平台公司有的才刚刚兴起。

二、债务置换的效果评价

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地方融资平台债务风险的下降主要是债务置换实现的。即通过确认部分融资平台债务为政府性债务而对存量债务持续置换、把杠杆从平台公司转移到地方政府。应当认识到债务置换只是地方债务清理处置的初始环节而非全部。

(一)债务置换正面作用明显 copyright dedecms

43号文发布和实施地方债务置换之后，总体上起到了“开正门、堵偏门”的作用，有利于地方政府和融资平台分清政府和企业的界限，规范化融资支持地方经济发展，融资平台公司通过调整负债结构和降低融资成本，降低了债务风险。 织梦内容管理系统

(二)债务置换亦有局限性和特殊性 织梦内容管理系统

通过债务置换而实现的债务风险下降具有短期性特征，长期来看，政府的杠杆增加同样有天花板。如果平台公司没有规范和剥离政府信用，那么债务置换就可能只是短期掩盖风险，甚至助长平台公司进一步无序负债扩张。只有建立在平台公司规范化运作转型和切实剥离政府信用基础上的债务置换才具有实质意义。 内容来自dedecms

地方政府加杠杆和债务风险下降的大背景是世界主要经济体放松货币政策、低利率和政府加杠杆趋势仍在延续。因此在此条件成立时，包括融资平台在内的各类企业都在积极利用国内外的低成本融资环境谋求发展，同时也在防范此条件变化时可能对企业和金融体系带来的冲击并进行前瞻性的应对。 本文来自织梦

三、融资平台改革的政策建议

建议在债务置换初见成效之时，进一步推进地方债务管理和投融资平台的配套改革措施。 织梦好，好织梦

(一)进一步加强对融资平台债务的审计和分类管理

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2013年对于地方债务的审计，只是审计了政府性债务，没有审计非政府性债务，也没有对资产、利润等在更广范围内进行审计，建议审计和统计融资平台的全部债务和资产。在此基础上，首先要切实落实43号文关于剥离融资平台政府融资功能的要求。对于融资平台的增量融资，应只具有企业信用，不应再被认定为政府性债务，明确地方政府融资只能通过发行地方政府债券；对于融资平台的存量债务，存在政府性债务和非政府性债务界定不清晰情况，平台公司和市场投资者都有后续继续追加认定和置换政府性债务的预期，应通过再次全面审计和认定，打消平台公司不断增加政府债务和置换额度的预期。其次，将平台公司的隐藏债务和担保等或有债务透明化，使其成为平台公司市场化转型的重要一步。再次，避免置换债券资金成为地方政府调节余缺的“小金库”。 copyright dedecms

目前政府性债务对于平台公司而言都是“秘密”，建议增加政府性债务的公开性和透明度，这样也能减少债务置换中可能产生的寻租行为。对于置换债务的会计处理，目前缺乏统一规定，有的平台做法是减计所置换债务而新增对政府的专项应付款，只是平台公司负债本身的调整。不同会计处理会对平台公司的后续经营包括融资产生不同影响，也容易导致与政府性债务相应的政府性资产流失，建议由财政部制定统一的会计处理办法。

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(二)加快融资平台的管理体制改革和市场化转型 织梦好，好织梦

目前融资平台的管理体制基本未变，而管理体制混乱是平台公司无序发展的重要原因。同一地区，即在同一级别，仍然有功能定位相似的多个平台，包括各类园区的平台和各部门主管或出资的平台，很多平台定位多元，缺乏主业，很容易形成同质化低效竞争。大量平台公司本身缺乏持续盈利主业，资产和收入来源不匹配，通常是将土地、政府其他企业股权等充做资产以符合融资条件，再给予政府补贴、盈利企业分红等实现现金流，距离成为真正市场化运作的企业从体制机制、生存能力、人才储备等方面都有差距。定位重复和多头管理增加了平台公司的管理难度和发展障碍，建议对平台公司进行分类、合并、重组。存续的融资平台应转型为独立的市场化公司。 织梦内容管理系统

对于平台公司的转型，某平台公司的转型目标是，构建现代企业制度，背靠政府信用，拥有独有的主营业务，形成公司的核心竞争力。应去掉“背靠政府信用”，努力实现其他三个目标。应将地方政府通过发行地方债进行的建设项目和形成的资产与平台公司的商业性业务区分。  (三)在平台公司市场化改革基础上妥善处理平台公司的债务风险 织梦内容管理系统

目前尚未发生地方融资平台债券的实质性违约事件，而一旦发生就很可能导致城投债收益率重估和对金融市场的连锁冲击。对于平台公司的市场化改革是市场化处理风险的前提。城投债风险的市场化定价，建立在市场对平台公司剥离政府信用的观念之上；只有平台公司成为真正的市场主体，单一平台公司发生风险才不会产生系统性的影响；而当平台公司公开债务打破刚性兑付，市场才能逐渐认识到平台公司不再具有政府信用。

(四)在市场化改革和市场化定价基础上规范平台公司的融资行为 织梦好，好织梦

地方平台公司最近两年大量利用各类产业基金、投资基金、城市发展基金，以及国家相关部门政策引导和大力推广的PPP等方式融资，这些创新融资方式放大了地方政府的融资杠杆，在平台公司市场化转型滞后的情况下，风险也势必相应增大。应明确这些融资本身的市场化和非政府性债务性质，不具有刚性兑付效力，剔除隐性的政府信用。平台公司市场化改革转型和融资市场化定价是规范其作为市场主体的融资行为、同时保障市场公平的前提。