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摘要：日本对外援助已经有六十多年的历史。相对其他发达国家而言，日本对外援助独具特色，如主要以日元贷款为主、援助地区相对集中，以基础设施建设和人力资源开发为援助重点，重视日本发展经验的总结与输出，注重动员私营部门和民间组织参与等，为日本对外投资、经济安全以及政治外交战略提供卓有成效的支撑和服务，对我国际发展援助具有一定启示和借鉴意义。值得警惕的是，目前安倍政府将对外援助视作“战略”工具，试图在国际上挤压中国的同时，不断拓展日本战略空间。建议全面提升对外援助在维护我国家整体战略利益中的地位，扩大对外援助参与主体范围，强化知识合作在对外援助中的作用，确保援助项目的高质量和可持续性，注重对援助政策和项目的监管和评估，加强对外援助人才和研究能力建设。 织梦好，好织梦

关键词：日本对外援助，国际发展，合作，战略

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近期我们赴日本分别与日本国际协力机构研究所、亚洲经济研究所、政策研究院大学、亚洲开发银行研究院等机构的专家学者，就日本对外援助的战略与管理、日本国际发展知识的生产和分享机制等进行专题座谈讨论，现将调研情况报告如下。

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一、日本对外援助政策与管理体制的演变 内容来自dedecms

日本对外援助政策与管理体制的演变大致可以划分为四个阶段。 本文来自织梦

第一阶段，即20世纪50年代中期至60年代末，日本建立援助、贸易、投资“三位一体”经济外交策略，形成以经济利益为导向的“战后赔偿”援助模式。日本对外援助源于二战结束后对东南亚国家的“战争赔偿”。亦即，二战结束后，日本政府并没有向受其侵略破坏的国家支付“战争赔偿”现金，而是以“对外援助”方式，通过向日本企业支付相当于战争赔偿金额的日元，再由企业向受援国提供商品和服务。这种方式不仅有利于日本企业向东南亚国家出口商品和服务，而且带动了企业对该地区的直接投资，形成了援助、贸易、投资“三位一体”的对外援助模式。

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与此同时，日本逐步建立相应的对外援助管理体系，如成立海外技术协力事业团，负责技术合作援助项目的实施，启动青年海外协力队计划等。日本1961年加入经合组织(OECD)发展援助委员会，1964年正式加入OECD，1966年主导成立亚洲开发银行，标志着日本对外援助迈上新台阶，1968年成为仅次于美国的世界第二大援助国。 内容来自dedecms

第二阶段，即20世纪70年代，日本调整对外援助目标和范围，逐步增强援助的“战略性”。进入20世纪70年代，受日美贸易摩擦、石油危机以及东南亚国家反对“日本经济侵略”运动等影响，日本制定“综合安全保障战略”，相应调整对外援助战略，将援助区域拓展至中东和拉美地区，将援助目标调整为以确保经济安全为主。在实施过程中，逐渐减少“捆绑援助”，将援助项目向其他国家(尤其是美国)的公司开放；检讨和反思对东南亚国家的援助政策，提出“福田主义”^①；与美国的地缘政治战略保持一致，加大对巴基斯坦、土耳其、埃及和苏丹等地区的支持。 copyright dedecms

第三阶段，即20世纪80年代至90年代末，日本对外援助规模和范围不断扩大，将援助与政治外交直接挂钩。这一时期，日本对外援助规模急剧扩大，日本于1989年超过美国成为世界最大的援助国，并在1993—2000年连续八年位居世界第一。其中，为了修复与东南亚国家的关系，特别是民间层面的关系，日本启动针对东盟国家的价值1亿美元的综合人力资源开发项目，在各个东盟国家建立人力资源开发中心。1992年，日本出台第一个《官方发展援助大纲》，将受援国的民主、人权、军事开支、武器进出口等问题与对外援助挂钩，并将战争和安全等非经济因素纳入援助领域，由此标志着日本对外援助实现由“经济驱动”向“政治优先”转变。

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第四阶段，即新世纪以来，日本削减对外援助预算，并对对外援助政策和管理进行不断调整。由于经济长期停滞不前，公共债务高筑，进入新世纪以来，日本政府大幅削减对外援助支出。2003年，日本政府对《官方发展援助大纲》进行第一次修订，强调对外援助必须服务“国家利益”和“人类安全”，实施方式从“申请主义”向“政策协商”转变，更加突出日本对外援助的主动性和战略性。2013年通过的《国家安全战略》将对外援助视作确保国家安全，包括经济和自然资源安全的重要手段。同时，随着安倍政府的重新组阁，对外援助也成为推行“安倍经济学”政策实施的重要工具。2015年修订的《发展合作大纲》强调对外援助在促进公私合营、推动日本中小企业走出去方面的“催化剂”作用。

与此同时，日本还整合对外援助管理机构，将日本国际协力机构与日本国际协力银行贷款部合并，由新的国际协力机构全面负责管理对外援助中的技术合作、赠款和贷款项目。 内容来自dedecms

二、日本对外援助的主要特点和启示 copyright dedecms

过去六十年来，日本对外援助经历了较大的调整和变化，对日本对外投资、经济安全以及政治外交战略发挥重要作用。相对经合组织发展援助委员会中其他援助国而言，日本对外援助始终保持自身特色，积累了丰富的经验，对我国际发展援助具有一定的启示和借鉴意义。 copyright dedecms

第一，援助形式和区域相对集中。日本对外援助以日元贷款为主，无偿援助份额较小。如2014年日元贷款占日本对外援助支出的比例高达74%。日元贷款作为一种有偿援助，既有助于日本企业拓展海外市场，也有利于推动日元的国际化。在援助地域分布上，出于地缘政治和经济安全的考虑，日本对外援助长期以来一直以亚洲地区，特别是东南亚地区为重点，20世纪80年代前几乎所有的援助都集中于本地区，即使到2014年，日本对亚洲地区的援助仍占其整个援助的60%左右。 内容来自dedecms

第二，基础设施建设和人力资源开发为援助重点。经济基础设施建设始终是日本对外援助的重点，日元贷款主要集中于能源、交通等行业。与此同时，日本也重视技术合作，如人力资源开发、技术创新和法律制度等建设。尤其是，日本不仅通过各类培训项目开展能力建设，还强调“现场主义”和“手把手培训”，这不仅有利于加强援助人员与受援国人员的沟通和联系，提升日本国际名声和“软实力”，同时也在一定程度上形成了对日本的技术和标准依赖。 本文来自织梦

第三，重视日本发展经验的总结和输出。日本在开展对外援助时，注重日本发展经验、模式、技能和技术的推广，包括日本优秀产品、技术和日本公司制度(如有名的“改善”管理模式)等。日本国际协力机构研究所的一项核心任务，就是总结、分享日本发展经验，探索日本经验在其他地区和国家的适用性。日本对外援助中设有“知识共创”计划，通过委派技术人员和志愿者开展实地工作以及与国际机构(如世界银行、联合国发展机构)、国际知名学者(如诺贝尔经济学奖获得者)以及发展中国家智库开展联合研究等方式，分享日本的发展经验和发展知识，拓展日本与发展中国家的联系和网络。日本还重视总结、梳理以往的项目经验，对在各国开展过的大型援助项目进行案例研究，树立“日本援助品牌”。 织梦好，好织梦

第四，注重动员私营部门和民间组织参与。鼓励公私合营模式(PPP)是新时期日本对外援助的一个重要特征。PPP模式通过向有意向开展海外业务的日本企业直接提供资金和技术支持，一方面满足了发展中国家吸引外资的需求，另一方面也大大推动了日本中小企业“走出去”，同时还有利于弥补政府财政资源的不足，取得“一箭三雕”效果。与此同时，日本政府认为民间组织在了解受援国基层需求、加强与受援国基层的联系、降低援助成本、提升日本的国际形象等方面具有重要的优势。为此，日本国际协力机构专门设置“伙伴关系项目”，通过在海外办事处中设立民间组织联络点、定期开展能力培训和对话等形式，为日本民间组织“走出去”和开展对外援助活动提供支持。 copyright dedecms

第五，加强对外援助效果的评估。为了提高援助资金的有效性，加强问责，日本政府注重对援助政策、规划与项目进行全方位的评估，并引入“第三方评估”来确保评估的独立性和客观性。早在1992年，日本《官方发展援助大纲》就提出“应增加第三方评估，积极与其他国家共同开展评估”。2005年，日本内阁会议确立对外援助评估的“PDCA循环”模式，即遵循Plan(政策制定)—Do(政策实施)—Check(评价)—Act(反馈)这个循环往复的过程，强调评估在评价项目、政策以及信息反馈等方面的作用。

三、值得重视的几个动向

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近年来，随着中国经济实力逐步增强和国际影响力不断扩大，日本认为中日在对外援助领域的竞争呈不断扩大的态势。尤其是，目前安倍政府将对外援助视作“战略”工具，试图在国际上挤压中国的同时，不断拓展日本战略空间。因此，要重视和警惕日本的下述动向： 织梦好，好织梦

一是针对中国“一带一路”倡议，提出所谓的“高质量基础设施计划”。日本企图通过提高日元贷款的吸引力、缩短行政审批时间、推动公私合营(PPP)模式、引入“特别风险准备金”、加强与亚洲开发银行等多边开发银行的合作等方式，大力向东南亚、南亚和非洲国家推广日本的基础设施建设技术，由此来抗衡“一带一路”，争夺主导地位。例如，在刚刚结束的2016东京非洲发展国际会议(TICAD)上，安倍政府即宣布将向非洲投资300亿美元，并将制造业与卫生保健纳入投资范围，着力开展1000万名人才培养工作，试图通过高科技与人才培养等方式，提升日本在非洲的认知度，加大对非洲社会的渗透。安培政府如此重视非洲，除了觊觎非洲市场与资源，争取非洲支持日本“入常”外，更有和中国展开竞争的态势。 本文来自织梦

二是针对我重大海外基础设施项目“小动作”不断。除公开竞争外，日本还对我重大海外基础设施项目实施各种干扰。例如，针对雅万高铁的竞争失败，日本在反思失败原因的同时，也通过鼓励民间组织和研究人员，包括西方的研究人员开展案例研究和宣传的方式，强调我对外援助对现有国际秩序的负面影响，抹黑中国。例如，在一篇题为“中日在发展中世界的基础设施项目竞争：以雅万高铁项目为例”，日本对外援助问题专家、美国霍普金斯大学国际政治系教授David Arase就认为，中国的援助或南南合作实践，通常是通过与受援国政府“秘密协商”进行，没有顾及环境和社会影响，也不考虑当地社区的利益，对日本和西方的援助范式是一种挑战和冲击。 内容来自dedecms

三是在对外援助话语权方面与中国展开竞争。中日两国对外援助政策具有较强的相似性，如均强调援助、贸易和投资的“三位一体”战略，均强调基础设施建设对于减贫的重要驱动作用等。这些援助方式与方法，曾一度受到发达国家，特别是经合组织发展援助委员会成员国的批评，日本对外援助在过去较长时间也因此陷入被动。但是，由于2008年来金融危机导致的全球经济衰退和财政紧缩，加之中国近年来在对外援助领域影响力的迅速提升，国际社会开始逐渐认同这些模式和方法，包括重视基础设施建设、强调援助在推动投资贸易以及促进发展方面的作用等。有日本专家曾经直言不讳地说，日本政府不希望在对外援助领域将话语权或主导权让位于中国，因此近几年加大了对日本发展经验的梳理和宣传。 copyright dedecms

四、若干建议 内容来自dedecms

目前我国已成为全球第一大贸易国、第二大经济体，对国际事务的影响力大幅提高。随着“一带一路”建设的推进和对外援助规模的扩大，世界对我的期望也随之提高，因此，我对外援助政策也需要做相应调整。日本对外援助的政策调整和针对我国所展开的竞争，虽然在一定程度会对我形成挑战，必须高度重视和警惕防范。但与此同时，应深入研究和借鉴日本对外援助的有效做法和经验，促进完善和加强我国际发展援助事业，更好实现我外交战略、经济利益和大国责任的统一。为此，建议如下。 copyright dedecms

第一，全面提升对外援助在维护国家整体战略利益中的地位。西方主要发达国家均将政治外交、经济、军事和对外援助作为维护其国际战略利益的四大工具。日本由于军事受限，因此更加突出对外援助的“战略工具”作用，并形成独具特色的对外援助战略体系。建议在“一带一路”顶层设计框架下，发挥对外援助在推进和实施“一带一路”和周边战略的先导作用，将援助资金向“一带一路”沿线国家和周边国家倾斜，实施一批重大的战略项目，推进中国与周边国家的互联互通，突出对外援助在维护我经济政治安全等方面的战略作用。同时，借鉴日本经验，回应国际社会需求，积极履行负责任大国责任，包括逐步减少“捆绑援助”，将部分援助项目向受援国和国际社会开放；开展更多的小而精的民生项目和软援助项目；促进人力资源开发、海外志愿者等人文交流合作，注重在援助过程中人与人的互动，构建“遍布全球的伙伴关系网络”，在受援国营造对中国友好、开放、稳定的合作氛围。 内容来自dedecms

第二，扩大参与范围，形成多元主体参与的对外援助格局。我国援外主体虽然较为多元，但仍由政府主导，并以大型政府工程项目为主，企业、民间组织和智库处于边缘化地位，未发挥应有作用。建议借鉴日本做法，在双边援助中，调整传统的政府对政府的单一援助模式，加强与企业、民间机构、地方政府、科研院校和智库的合作，将有限的政府资源与民间资源结合起来，有效调动企业在以贸易和投资促发展的重要作用，引导发挥民间组织专业性、高效性和亲民效应，着力发挥智库在智力支撑和政策沟通等方面的作用，逐步建立形成全方位的伙伴关系。同时，加强与西方国家、国际组织在农业、卫生等低敏感领域的合作，提升援外的“开放度”，提升我在全球发展治理领域的影响。 copyright dedecms

第三，强化知识合作在对外援助中的作用。当前在对外援助中，单纯的资金合作已经很难发挥预期的援助效果，而以发展经验和知识共享为主要内容的知识合作则可以带动和促进资金合作，提高援助的有效性。与单纯的资金援助不同，知识合作主要是发展知识和发展经验，包括先进技术、管理理念、体制机制等的共享和应用。日本长期以来将基于“日本发展经验和管理技术”的知识合作融入其对外援助战略中。近年来，知识合作更是受到世界银行、联合国机构以及主要援助国的重视。作为世界上最大的发展中国家，中国经过30多年的改革开放，已使数亿人摆脱了贫困，创造了经济奇迹，众多发展中国家都渴望分享我成功的经验。因此，有必要系统总结和梳理中国以及东亚等国家的发展经验，借助案例剖析和理论总结等多种形式，讲述“中国故事”，传播中国理念，提出中国方案，提升中国的软实力和影响力。建议加强中国国际发展知识中心建设的顶层设计，发挥其统筹国内外发展研究资源、研究与传播我国发展理念和发展经验、提出促进各国共同发展的“中国方案”等方面的作用，促进提高我在国际发展知识合作的效果和影响。 copyright dedecms

第四，确保援助项目的高质量和可持续性，强化对援助政策和项目的监管和评估。要注重对受援国文化、人权、宗教等方面的保护，可借鉴日本经验，通过制定援外项目环境和社会影响评估指导意见、设立专门的环境和社会影响咨询委员会等方式，减少援助项目的环境和社会不利影响。同时，应构建科学的援外政策评估体系，强化对援助政策和项目的监管和评估。目前我国援外项目采取“总结报告”方式，缺少有效的评价体系和专业评估机制的综合评价，不利于更好地发挥援外效应，也易导致外界误解和非议。建议我国援外项目引入系统的规划、监督和评估体系，注重实施效果评估，突出“中国特色”，将“经济增长”和“减贫”作为两大评价标准；分离项目执行和项目评估的责任方，将监管评估工作交由独立的第三方专业机构实施，确保评估的独立性和客观性。

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第五，加强对外援助人才和研究能力建设。对外援助涉及国际政治、经济、社会、文化等领域，与之相关的发展研究学科在西方已经有60多年的历史，培养了大量从理论到实践的专业人才，形成了众多的国际发展研究智库。相对而言，我国际发展研究起步较晚，人才培养基础较为薄弱。随着“一带一路”的推进和我国援外规模的逐步扩大，其瓶颈约束将越来越突出。建议加快培养农业、教育、卫生、社会等领域的专业援外人才和国别问题专家，通过“海外志愿者”“民间组织走出去”等计划提供实践机会，实现校园到职场的无缝对接；在援外预算中设立专项研究经费，鼓励各类智库机构加大对国际发展援助的研究和参与国际对话；加强援外主管部门与智库、民间机构的联系和沟通，促进政策对话和信息互享。 织梦好，好织梦

注释： 内容来自dedecms

①“福田主义”：日本首相福田赳夫1977年遍访东盟各国后在马尼拉发表演讲，阐述日本的东南亚政策，其要点被称为“福田主义”。主要包括三个方面，一是日本不做军事大国，要为东南亚以至世界的和平及繁荣作出贡献；二是加强日本与其他亚洲国家在政治、经济、社会、文化等各方面的交流，建立心心相通的互信关系；三是以“对等合作者”的立场，积极配合东南亚各国的团结，并致力改善印支半岛各国之间的关系，努力促进东南亚地区的和平与繁荣。

②本专题为“专题四——国际发合作比研究”。 织梦好，好织梦

国务院发展研究中心“促进共同发展：中国与世界”课题组

课题总负责人：李伟

课题执行负责人：张来明

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专题^②负责人：程国强  织梦内容管理系统

执笔：程国强  周太东  郭巍  刘庆彬  织梦好，好织梦