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相关发达经济体金融监管改革比较研究
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：本文分析国际金融危机之后美国、欧盟以及英国、澳大利亚的金融监管改革及其影响。这些经济体改革各有特点，美国强调监管权力调整和对金融机构的严格监管，欧洲、澳大利亚等则强调系统性风险防范、处置的分工协同和监管责任追究，将责任追究到监管官员和金融机构高管个人。从具体理念看，防范系统性金融风险一方面要强化责任分工、监管协同，要有专门负责宏观审慎的机构，把主要精力用于系统性风险防控处置，并赋予相应职责和权限，发挥牵头协调作用，并及时汇集金融交易数据、分析市场形势；另一方面政府要加强对监管机构行为与绩效的有效监督，一般由财政部门代表政府履行监督考核职责，对重要政策进行把关，有的赋予财政部任免监管机构负责人提名权。这也是金融稳定委员会一般由财政部长担任主席的原因。这些对完善我国金融监管体制、提升监管绩效具有启迪意义。
关键词：金融监管，改革，影响，比较
一、美国应对危机的金融改革法案及其影响
(一)美国金融改革法案的主要内容
内容来自dedecms
美国金融改革法案总称为《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》①，包括《华尔街透明度与问责法案》。其主要内容为：
1.调整监管机构。具体包括：一是撤销出席机构监督管理办公室，其职能分别移交给美联储、货币监理署、联邦存款保险公司。二是在财政部之下设立联邦保险办公室，负责保险业监管。三是在证券交易委员会中设立顾问委员会。四是在美联储体系成立独立的消费者金融保护局。五是成立金融稳定委员会②。
2.调整监管权力。具体包括：一是扩大美联储管理权限，将系统重要性大型非银行金融机构纳入美联储监管范围。二是在监管交叉领域赋予美联储监管协调和备用执法权力③。三是通过场外衍生品在SEC和CFTC双重注册解决监管竞争问题，要求从审慎监管角度进行多方联合磋商协调，确保监管一致性、可比性。
3.降低监管机构与大型金融机构之间的信息不对称。针对次贷危机中监管部门不掌握高风险产品交易数据、不掌握其他监管机构数据的问题，法案一是制定了严格的交易数据上报备案制度④；二是规定对冲基金等私募基金顾问原则上必须接受监管，除了顾问必须注册，私募基金必须维护交易记录并向监管机构上报数据；三是规定交易平台等金融市场设施须及时上报、公布交易数据，保留数据备查⑤；四是对信用评级机构从利益冲突回避、评级数据来源、评级模型公开等方面做出严格详细要求，防止产生误导。
4.对掉期业务实行严格监管问责。除了SEC和CFTC双重注册、联合制定规则、共同解释，还采取以下措施：一是监管机构收集发布市场信息，防止掉期滥用；二是必要时禁止外国机构参与掉期交易；三是禁止联邦政府救助掉期机构；四是实行审慎监管，禁止银行业与掉期机构的无监管联合，除非符合审慎监管要求，银行控股公司或银行机构不得成为掉期机构；五是对新型掉期衍生品实行严格审批，并对头寸实行监控；六是对掉期结算实行持续逐笔或逐类审查，决定是否需要清算，并监督清算素质执行；七是对客户资金实行隔离，包括对未清算掉期交易中抵押品资产的隔离；八是对掉期交易的商业行为实行严格的反欺诈要求，强调信息充分披露，禁止参与方的阴谋、欺诈、操纵、误导行为；九是要求掉期交易商和参与人委任首席合规官，要求企业内部实行信息隔离，对交易人员实行审查监督；十是对投机者实行头寸限额或问责；十一是加强国际协调。
5.打击内幕交易。一是禁止政府职员或任何机构及其代理人员利用非公开信息在期货、期权、掉期等交易中获利，禁止盗窃非公开信息；二是禁止利用掉期欺诈；三是对内幕举报人员按罚款总额10%—30%进行奖励，禁止披露举报人信息；四是禁止雇主报复举报人员；五是救济蒙受经济损失的举报人。
6.推进普惠金融服务。《2010年改善进入主流金融机构渠道法案》是《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》的第十二章内容，增强金融服务普惠性。一是财政部通过拨款、合作协议、金融代理协议、合同等长期项目来保证中低收入者以合理条件开设银行账户，满足金融需求；二是财政部通过示范项目降低小额贷款的成本；三是拨款建立贷款损失准备金。
7.遏止掠夺性贷款。在《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》的第十四章中，《抵押贷款改革与反掠夺性借贷法案》结合消费者金融保护局的职权范围，明确禁止操纵性激励：一是针对掮客操纵问题规定贷款人不得收取第三方支付的费用；二是禁止贷款人操纵缺乏还款能力的消费者办理抵押贷款，禁止贷款人发放具有掠夺特点的贷款；三是禁止贷款人在错误描述消费者信用记录或错误描述消费者担保财产评估价值，或是教唆他人错误描述；四是对贷款利率进行限制，规定不得超出行业可比优惠利率1.5到3.5个百分点，后者为次级抵押贷款的利率浮动最高值；五是要求详细披露住房抵押贷款的每月各项费用。提高对混合可调整利率抵押贷款的信息披露要求；六是对高成本住宅抵押贷款的利率、第三方费用、真实折扣点、提前还贷罚金、抵押贷款额外条件等关键环节做出限制。这些措施旨在保护中低收入人群等弱势消费者利益。
(二)主要影响
在混业经营格局下，银行业机构已经成为美国金融市场的重要交易对手方，涉及场外衍生品等诸多高风险领域，同时银行通过兼并形成规模效应成为潮流。法案对这种高杠杆、高风险投资的商业行为进行限制，对金融业自循环泡沫膨胀从源头进行干预，产生重要影响。具体包括：
1.限制银行业兼并。为防止“太大而不能倒”问题，一是金融控股公司并购总资产超过100亿美元的交易受严格管制；二是市场集中度受到严格限制，兼并之后不允许超过10%。
2.剥离自营高风险业务。法案实施以后，银行对高风险交易机构控股比例和交易额度受到严格限制，除了基于风险对冲目的的利率和外汇互换交易业务，相关机构和业务被限期剥离；银行业务杠杆比例受到严格管制，并实行逆周期资本监管政策。场外衍生品市场的合约规模从2013年开始快速萎缩，银行业盈利能力下降，加上新巴塞尔协议的资本监管要求增加核心资本，以及最近几年的低利率、大宗商品价格大幅波动，一些银行因历史违规而遭到巨额罚款，银行业的资本回报(ROE)在低位震荡⑥。
全球利率、权益类场外衍生品合约发展情况
资料据来源：国际清算银行，http://stats.bis.org。
(三)评价
美国《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》以系统性风险防控为导向，对之前以竞争力为导向的监管机制进行了重大调整，稳定了金融体系，但问题并未得到根本解决。一是投机泡沫问题仍然非常明显，场外衍生品合约总规模仍然偏高；二是金融业的游说和政策影响力仍很强，问责机制停留在个别罚款层面，对责任人的追究流于形式；三是美国再工业化取得一定进展，但服务业比重仍高达85%，金融业对经济的控制仍很牢固。
总体而言，美国次贷危机之后的金融监管改革对金融业过度投机、监管失控现象进行了干预，起到亡羊补牢作用。但监管协同办法是扩大美联储的监管权力，而不是加强监管机构之间的合作与协同，数据共享、形势沟通、政策协调、责任分工、应急协同等仍存在体制障碍，监管协调问题未得到根本解决，收益内部化、风险外部化环境仍然存在，通过“创新”进行套利的空间仍很大。随着金融技术工具发展，必然会出现新问题。
二、其他发达经济体的监管理念调整、金融改革法案及对银行业影响
本文来自织梦
总体看，加强市场约束、防范系统性风险是基调，次贷危机在客观上促进了共识形成。
(一)欧盟
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国际金融危机之后，欧盟于2010年通过金融监管法案，成立欧洲系统性风险委员会(ESRB)、欧洲银行业监督局(EBA)、欧洲证券与市场监督局(ESMA)、欧洲保险和养老金管理局(EIOPA)。其中ESRB负责宏观审慎监管，并向其他监管机构提出建议，但不直接干预，EBA、EEMA、EIOPA也不直接对金融机构进行干预，具体通过各国监管机构进行。欧洲金融监管法案的重要特点是将监督机制行政化，从议事转向执行，对各国金融市场约束效果增强。从运作机制看，风险监管、消费者保护也是核心宗旨。随后欧盟进一步推进改革，2013年欧洲议会决定构建欧洲银行业单一监管机制(SSM)，由欧洲央行(ECB)直接监管系统重要性银行⑦及欧洲稳定基金(EFSF)或欧洲稳定机制(ESM)救助的银行，可接管中小银行并采取早期干预措施。2014年欧洲议会决定建立欧洲银行业单一处置机制(SRM)，在8年内成立550亿欧元的处置基金，欧洲央行、欧盟委员会和各国机构组成单一处置委员会，有权直接处置问题银行。
总体看，欧盟作为跨国联盟，统一步伐、协调行动仍是金融监管的优先任务。其中，欧盟金融业系统性风险管理的重点在于大型金融机构监管和金融机构救助，因而对银行的关键影响主要来自落实新巴塞尔协议带来的资本金、去杠杆等压力，由此产生的资本收益下降对银行经营形成考验。
(二)英国
英国于2009年启动新一轮金融改革，出台了一系列报告⑧。这些报告认为金融服务局的集中监管导致系统性风险识别滞后，缺乏识别、监督及响应金融风险责任牵头单位，提出金融监管改革思路。《2012金融服务法》确定在英格兰银行理事会内部设立金融政策委员会(FPC)，负责宏观审慎监管，识别、监测和管理系统性风险；FSA改为金融行为监管局(FCA)，直接对财政部和议会负责，推进金融消费者保护、市场诚信度和竞争性；在英格兰银行内部设立审慎监管局(PRA)，负责微观审慎监管。英国的改革思路与澳大利亚的“双峰监管”监管模式有较大相似性，区别在于后者的审慎监管局独立于央行。
伦敦银行间同业拆借利率(LIBOR)垄断操纵案曝光后，为维护国际金融中心地位，英国先后颁布《2013年金融服务(银行改革)法》(Financial Services(Banking Reform)Act 2013)、《2016英格兰银行和金融服务法》(Bank of England and Financial Services Act2016)，围绕救助实施、人员责任、银行标准(standards in banking)等制定严格规则，通过审计资金使用效率和效益，完善对英格兰银行治理、问责机制；在金融机构破产环节加强对纳税人保护；加强对高管的违法追责，促进竞争性。苏格兰银行成立货币政策、金融政策、审慎监管三大委员会，苏格兰银行通过审慎监管委员会进行审慎监管。
从改革趋势看，除了更重视兼顾风险管理与体系竞争力，加大对金融机构乃至监管机构责任追究是重要特色。财政部可以替换、增加、解除苏格兰银行副行长，苏格兰银行颁布、替换、修改法规也必须征得财政部同意，在审慎监管等方面财政部具有建议权、指导权。这些意味着财政部对苏格兰银行的人事、业务具有绝对影响力，与澳大利亚有相似之处。
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这些反映出，英国的监管体制改革在很大程度上借鉴了澳大利亚的经验。
国际金融危机和欧债危机对英国银行业造成冲击，波及北岩银行、苏格兰哈里法克斯银行、苏格兰皇家银行、劳埃德银行等，迫使政府提供救助。在英国推进金融改革过程中，新巴塞尔协议同时落实，对核心资本提出更高要求，这些迫使银行业收缩业务，集中主营业务，采取谨慎经营战略。从具体业务看，高风险业务隔离、限制大银行扩张、限制跨业投机、推动衍生品交易接受更全面监管等要求也正在对银行产生更强的约束作用。因而面临与美国银行业类似压力，在业务经营更趋稳健的同时，成本上升，盈利能力下降，监管压力明显增强。2012年有5家英国银行因操纵同业利率、洗钱、欺诈、违规发放贷款等问题遭到英国、美国监管机构的高额罚款，从3.4亿美元到21.6亿美元不等⑨。
(三)德国
在国际金融危机爆发之后，德国为解决金融监督不严、内部缺乏协调等问题，在欧盟金融改革框架下推进相应改革。2009年德国修改《存款担保和投资人补偿法案》(Deposit Guarantee and Investor Compensation Act，EAEG)，提高存款保险额度；2013年通过《金融稳定法》，成立金融稳定委员会(FSC)。德国央行在其中发挥牵头作用，包括递交报告建议，拥有决策否决权。此外，德国成立联邦金融市场稳定局(FMSA)，计划于2016年升级为监管机构，从事金融机构重组；设立“稳定金融市场特别基金”救助金融机构；成立资产管理公司，剥离银行风险资产，减轻银行压力。
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德国的改革侧重于风险管理，涉及风险化解、处置等环节。总体看，德国的银行体制与英美不同，尽管实行全能银行制，但由于德国资本市场融资业务不如美国发达，存贷款业务始终是德国银行的主要利润来源，比例远超过美国银行业。即使在2008年国际金融危机期间，德国存贷款业务总体保持盈利，亏损主要来自国际衍生品等业务。国际金融危机后的相关改革侧重于风险化解、处置，因而对银行业的影响相对有限。
(四)澳大利亚
澳大利亚金融监管改革始于1998年，建立了以金融监管委员会为基础平台的监管框架，由澳大利亚中央银行、审慎监管局、证券与投资委员会这三家金融监管机构，以及财政部组成，围绕金融体系稳定和消费者保护这两大目标，形成“双峰监管”模式。与英国不同⑩，澳大利亚金融监管委员会四家成员机构彼此独立。澳大利亚严格要求及时上报金融交易及相关数据，由审慎监管局负责汇集并转发其他监管机构。同时，建立针对系统性金融风险的监测分析、应急干预、复苏推动等预案。在消费者保护方面，澳大利亚要求监管机构主动及时作为，对误导、侵害消费者利益的金融产品即使不需经过审批备案，也必须积极查处。
澳大利亚金融体系较好应对了2008年国际金融危机冲击，得益于三方面的做法，一是明确金融稳定和消费者保护的责任牵头监管机构，赋予相应决策权；二是强制全面充分采集市场交易技术，通过计算机大数据技术高频率排查风险，监管机构技术分析人员随时相互沟通协商；三是建立对监管机构评估、追责机制。
从对银行业的影响看，由于澳大利亚要求银行全面上报交易数据，违规追责措施十分严厉，违规行为不仅涉及到银行生存，高管人员也将被严格追究，因而违规的空间有限，且成本非常高。这些机制促使银行谨慎经营，澳大利亚的银行以及金融市场在国际上的竞争优势并不突出，但总体经营稳健。
三、对中国的启示
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从对银行业的影响看，对银行业加强监管，必然会在稳定金融体系的同时，对银行业盈利产生负面影响，降低行业风险的同时难免降低行业收益，这在所难免。但这对银行业长期健康发展是有益的，也是必要的。缺乏监管的银行创新必然最终带来系统性风险和对消费者利益的无底线侵害。
与美国相比，其他发达经济体应对危机的金融改革各有特点，但总体上有相通之处，包括：一是高度重视系统性风险的防范化解工作，强化微观层面机制建设，突出抓好重点金融机构，隔离高风险业务；二是高度重视消费者保护工作，针对欺诈、误导等不道德行为，通过立法形成具体、可操作的消费者保护机制，政府积极有为是其中的关键，加强产品和市场交易信息管理是重要切入点；三是要明确防范及处置系统性金融风险和保护消费者的牵头部门，赋予相应权力，能指挥其他监管机构配合开展工作；四是政府要重视对监管绩效的评估，及时改进工作，根据监管绩效优化机构领导人配置。这些值得中国借鉴。
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借鉴上述国家的经验教训，结合中国当前实际，应重视以下工作：一是完善监管协同机制，强化信息的共享和共同分析，促进风险处置的分工；二是加强金融市场信息的汇集、分析、研判工作，消除监管盲区；三是完善系统性金融风险的危机预案和定期演练工作机制，包括金融机构自身的应急预案和演练；四是金融投资者保护的法律制度，完善对欺诈、误导等行为的法律责任设定，使违法成本远超过违法收益。
注释：
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①中文版本参阅中国证券监督管理委员会组织编译的版本(2014年1月，中国法律出版社)，或董裕平等译本(2010年12月，中国金融出版社)。
②由财政部牵头，美联储、货币监理署、消费者金融保护局、证券交易委员会、联邦存款保险公司、商品期货交易委员会、联邦住房金融管理局、全国信用合作社管理委员会等部门负责人和各州的保险、银行、证券监督代表参与，共15人。
③美联储可向其他主要金融监管机构书面建议启动监管行动或执行程序；若其他金融监管机构在60天内未采取行动，美联储则直接采取相关行动。
④规定场外衍生品、对冲基金等交易数据必须及时上报，交易商要保留数据备查，提供全面、准确的审计线索，要求达到交易复原标准，每日交易记录包括交易及相关记录，含通信、电话、电子邮件、即时通信。
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⑤同时规定衍生品交易执行机构或交易所必须进行实时监控，必要时执行应急职权如清盘、暂停交易、削减交易额、提出特殊保证金要求等措施，并每日公开详细交易信息。
⑥2015年为10.3%，形势稍好，但难以回到次贷危机之前12%—15%的资本收益率区间；2016年一季度情况困难，固定收益、外汇和大宗商品部门收益严重下滑。
⑦资产总额大于300亿欧元或占所属国GDP 20%以上。
⑧2009年通过《2009年银行法》(Banking Act 2009)，明确英格兰银行的金融稳定职权；2010年通过《金融服务业法》(Financial Services Act 2010)，对《2000年金融服务与市场法》(The Financial Services and Markets Act 2000)进行补充，加强系统性风险监管。扩充了金融服务局(FSA)的权限，加强消费者保护，扩大对卖空干预权限。但金融服务局集中监管的缺陷没有得到根本解决。2008年至2011年，财政部联手英格兰银行、金融服务局等单位先后发布《金融稳定与存款保护：特殊解决机制》(Financial stability and depositor protection: special resolution regime)、《金融监管的新方法：判断、焦点和稳定性》(A new approach to financial regulation: judgment, focus and stability)、《金融监管新方法：建立一个更强的系统》(A New Approach to Financial Regulation: Building a Stronger System)、《金融稳定和存款保护：强化框架》(Financial stability and depositor protection: strengthening the framework)、《新金融监管措施：改革蓝图》(A new approach to financial regulation-the blueprint for reform)等报告。
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⑨“变革、改革中的英国银行业”，财政部财金司，财政部网站。
⑩英国的审慎监管局为中央银行的组成部门。
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国务院发展研究中心金融研究所“‘十三五’时期我国商业银行转型发展研究”课题组
课题负责人：张承惠
课题协调人：王 刚
课题组成员：张丽平 陈道富 郑醒尘
田辉 吴庆 孙飞
执笔：郑醒尘