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以法制化推进国家公园规范化管理和制度创新——以钱江源国家公园为例
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：调查研究报告 浏览：次【字体： 大 中 小】
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摘要：国家公园是我国生态文明制度建设的先行先试区、生态文明建设领域国家技术标准的创新基地。国家公园改革的初衷是解决保护地碎片化、多头管理、保护发展矛盾等问题。《建立国家公园体制总体方案》提出了“统一、规范、高效”的管理目标，为此有必要通过法制化的管理条例体系推进其规范化的管理并促进制度创新。本报告以钱江源国家为例，分析了其管理机构现存的权责利不统一、管理办法所依据的法律条例冲突和管理机制欠缺三个方面的问题。针对上述问题，建议通过颁布《钱江源国家公园管理办法》反映管理中的冲突点、创新点和诉求点，以地方立法的形式巩固生态文明改革成果。
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关键词：国家公园，法制化，钱江源国家公园试点
浙江省开化县钱江源是国家公园体制试点区之一(以下简称“钱江源”)，它由古田山国家级自然保护区、钱江源国家森林公园和钱江源省级风景名胜区组成。这3个保护地空间范围交叉重叠，包含有4个乡镇、19个行政村，涉及林业、环保等多个行业监管部门。为了规范其保护、建设和管理活动，促进以国家公园体制为抓手的生态文明建设，有必要根据相关上位法律和行政法规的规定，并结合钱江源实际情况，构建符合钱江源管理实际的法制化体系。本报告以钱江源国家公园试点为例，分析其管理存在的问题，探索法制化的思路，对其他国家公园以及自然保护地具有启示意义。
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一、法律现状和存在问题
(一)管理机构权责利不统一，和地方政府权责划分不清
根据《钱江源国家公园总体规划》要求，2016—2018年，国家公园管委会整合开化古田山国家级自然保护区管理局和开化钱江源省级风景名胜区管理委员会，设立下属事业单位钱江源国家公园生态资源保护中心；2019—2020年，将资源利用建设、财务管理等职能调整至管委会内设部门，推动管委会与县直部门、乡镇政府的协同治理，设置苏庄等保护站，管理试点区内居民卫生、教育等社会经济事务。2021—2025年间，整合休宁、婺源的相关保护管理机构的职能进入钱江源国家公园管委会，管委会由国家公园管理局直管。
开化县对“政区型国家公园体制”的探索一定程度上缓解了保护地管理中职责交叉、权责脱节的问题。属地管理提高了治理的效率，有助于全县参与生态保护、国家公园建设的良好局面。但实践还存在以下问题：(1)地方政府管理下的国家公园组织模式，使地方财政负担不断增加；(2)由县级政府推动的国家公园机构，在面对生态系统科学保护与利用等专业化的管理目标时，其管理能力有限；(3)开化县辖区边界并非国家公园的自然空间边界，导致了人为地割裂了生态系统的完整性，跨界问题难以解决。
(二)现行法律存在问题
从管理条例上看，钱江源原有三类保护地的管理主要依据《自然保护区条例》《风景名胜区条例》以及《国家级森林公园管理办法》。
自然保护区管理中的一个主要问题是保护与开发的矛盾突出，经济利益扭曲了保护地的公益性。《自然保护区条例》对自然保护区的建设、管理、保护等方面的规定存在较多的漏洞，比如土地权属未完全界定，资金保障制度没有落实、公众参与机制较少体现、机构隶属关系不清、执法权不明等①。同时，条例缺乏与之配套的实施细则，法律条文实践操作性较差②。
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风景名胜区管理中没有解决好补偿、收费等价值利益方面的冲突。《风景名胜条例》规定：“因设立风景名胜区对区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人造成损失的，应当依法给予补偿”，但这些补偿标准并不是以市场价值为依据。此外，《风景名胜区条例》规定“编制风景名胜区规划，应当广泛征求有关部门、公众和专家的意见”，但是缺少公共参与和协商的机制。在管理经营方面，风景名胜区由住建部门实施行业指导和管理，具体事务的管理权属于地方政府。这样风景名胜区的开发、保护与管理受政府间关系的影响严重。住建部门无权直接对地方政府纠察或者处理，最终导致轻保护、乱开发。
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《国家级森林公园管理办法》(简称“管理办法”)属于部门规章，法律位阶较低、约束力不强，且存在权责划分不清等问题。管理办法强调自然资源的利用和旅游产业的发展，对生态环境保护的重视度不够。管理机构是规划者、管理者和经营者，但法规中没有明确筹资和用资机制，而森林抚育的费用较高，管理机构通过对自然资源使用获取经济利益的现象普遍存在。另外，管理办法中没有明确社区和公众在参与规划制定、管理决策、环境保护与监督等方面的权利，既难形成保护合力，也容易引发社区矛盾。
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(三)各条例之间存在冲突，导致管理混乱
首先，钱江源区域的自然保护区、风景名胜区和森林公园的管理体制和管理部门并不相同。自然保护区和风景名胜区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。《自然保护区条例》规定自然保护区归国家环境保护行政主管部门负责；《风景名胜区管理条例》中指出风景名胜区工作由建设部门主管；两条例都指出由旅游、城建、林业、文物、环保、水利、地方政府等政府组织机构在各自职责范围内行使其管理义务；而《国家级森林公园管理办法》要求林业部门监督管理工作。最终导致管理机构职责重叠交叉，容易互相推诿责任。其次，从经营角度看，《自然保护区条例》以保护为主，“禁止砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动”。《风景名胜条例》要求“风景名胜区管理机构不得从事以营利为目的的经营活动”，而《国家级森林公园管理办法》规定“县级以上地方人民政府林业主管部门指导本行政区域内的国家级森林公园经营管理机构负责森林风景资源的保护和利用”。三者对开展经营活动的限定不一。
另外，浙江省相关法律条文之间也存在多处冲突，比如《浙江省野生植物保护办法》要求“可能对野生植物生长环境产生不利影响的建设工程项目”需“提交环境影响评价文件”并报“环境保护行政主管部门审批”；而《浙江省森林管理条例》规定“各项建设工程必须征用、占用林地的，用地单位或者个人应当依法向县级以上林业行政主管部门提出用地申请，经林业行政主管部门依照法定权限和程序审核同意后，按照土地管理法律、法规的规定办理建设用地审批手续”，完全没有提及“环境影响评价”。
二、借助立法改善法律缺失和矛盾的问题
针对上述问题，建议国家修改现行各项环境与资源法律法规及其他法律中不相适应的规定，尽快颁布《自然保护地法》或《国家公园法》，明确国家公园的功能定位、分类标准、管理体制、核心制度和法律责任等基础性内容。衔接法律中有关国家公园和其他自然保护地的法律规范，规避法律条文之间的不合理和冲突。以行政法规的形式对钱江源国家公园的功能定位、规划建设、保护与管理、管理机构和职能、中央和地方分类分级管理体制、事权和资金投入机制、特许经营和协议保护、社区发展等进行明确详尽的规定。立法过程中需要充分征询中央政府相关部委、地方政府、行业协会、社团组织、社区和公众等各方主体的意见。明确当前钱江源国家公园体制建设中的冲突点、诉求点和创新点：(1)为突破既有政策法规障碍提供依据，解决原国家级自然保护区、风景名胜区和森林公园管理之间的法律冲突和不合理问题；(2)肯定自身改革成果，其创新性和难以落地的制度探索成果需要通过法律法规来保障，比如地役权、“多规合一”、跨省管理等；(3)反映地方政府的部分诉求并争取高级别政府的支持，包括：资金、土地指标的倾斜，执法权、审批权的下放等；突破改革过程中法律滞后带来的障碍，明确改革措施的行政效力并构建自下而上的沟通机制，实现以法治园。
钱江源国家公园的地方法律体系不只是单一的管理办法，而是以《建立国家公园体制总体方案》为基础的、衔接了中央要求与大部制后形成的管理格局适应的、考虑了国家公园本身和所在区域的保护和发展问题的法律体系，并为今后浙江省制定国家公园管理条例提供模板(如下图所示)。
钱江源国家公园法律法规体系
要整合我国现行自然保护地管理体制的优点、国内已经展开的探索的经验(如云南省在国家公园管理方面的标准)、国际各类保护地的管理制度以及钱江源自身的保护地管理实践经验，对整个法律、法规体系和管理内容进行补充和修正。最后形成的法律法规体系，是一个符合国家公园理念的法律文件群：明确国家公园的定义及功能定位、发展政策、管理目标、实施保护计划等。通过细化法律条例，增强其操作性，形成多种法律相互补充、制约和平衡的架构，并和标准、规范等相互衔接配合，共同服务于国家公园建设。
(一)借《国家公园管理办法》明确管理机构的权责利
参考国家公园管理局(国家林草局)三定方案，在《国家公园管理办法》中明确国家公园管理机构、地方政府和社区之间以及上级政府和下级政府权责利的分配。
体制上，借鉴三江源国家公园经验，整合国家公园范围内国土、环保、水利、农牧等部门编制、职能及执法力量，建立“大部制”生态保护机构，将辖区内林业、环保、国土、水利、农业等部门的生态资源管理职责划归国家公园管理局，统一履行自然资源资产管理和国土空间用途管制职责，并加挂自然资源资产管理局牌子。中央要求的统一行使自然资源资产产权和国土空间用途管制原则下结合开化情况制定机构调整方案。考虑开化县前期工作，可以在省政府自然资源(或林业)主管部门增挂钱江源国家公园管理委员会牌子，并设置相应的内设机构具体负责协调国家公园建设工作。在开化设置实施国家公园具体工作的事业机构，由钱江源国家公园管委会授权委托开展各项工作。与之配套，应该给予相应的人力、财力支持。资金机制上借鉴福建武夷山经验，即将钱江源国家公园管委会列入省一级财政预算单位，资金实行收支两条线管理，门票、特许经营权使用费等所得的收入上缴中央和省级财政。试点区日常运行费用、资源保护费用、环境综合治理费用等所需经费由财政部门按预算核拨。开化县目前已经完成了大部制改革，建议在中央机构改革基础上做进一步调整，将自然资源相关的业务管理分配给管委会，其他比如社会发展等职能归地方政府。
(二)通过法律法规巩固制度创新的改革成果
钱江源试点所展开的一系列创新性探索，需要通过法制化的方式固定并破除执行障碍。
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1.地役权制度
将地役权制度作为钱江源国家公园落实多元化、市场化的生态补偿制度的抓手。《物权法》指出“地役权人有权按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益”，但是相关条款难以指导实践。建议在《钱江源国家公园集体林地地役权改革实施方案》基础上，由浙江省政府牵头开展地役权法律规范体系的构建(即《地役权制度管理办法和标准》)，将其纳入《钱江源国家公园管理条例》中作为专门章节，明确资金来源、技术路线、操作方案等。其中，地役权的操作步骤包括如下：明确保护对象的管理需求，确定制度实施空间范围；制定保护效果的评价标准，核算补偿成本；形成地役权合同并实施；引入市场和社会力量，丰富地役权的资金渠道和补偿方式。
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2.“多规合一”制度
采用“总体规划+详细规划”的形式，明确规划的编制范围，细化不同区域的管理要求，形成编前管理、批前审查、批后管理的编制协调机制，建立基础数据共享、监督管理同步、审批流程协同的“多规合一”信息联动平台，完善协调机制和动态维护机制等。将开化县生态建设和环境保护方面的权限下放到钱江源国家公园管委会，由其对涉及生态建设、环境保护、文物保护的国家公园内部及周边城市规划、项目用地、建设等方面的事项并联审批；对涉及国家公园规划、项目用地、建设、消防等的报件全部归口到该平台并上报相关上级管理机构。建立日常巡护机制，尝试在联合项目审批等方面实现联动。考核国家公园及其周边乡镇对开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线的遵守情况，分区对各乡镇进行考核。
3.制定《国家公园产品品牌管理办法》
钱江源国家公园尝试构建以特许经营为核心的国家公园产品品牌增值体系引导社区绿色产业发展。围绕国家公园建设目标，管委会制定《特许经营管理办法》和《国家公园产品品牌管理办法》，设计特许经营项目，将范围集中在餐饮、住宿、旅游、交通、商品销售等方面。条例中要列出管理的具体标准、流程，包括对申请人自身条件的要求和生产服务过程的行为要求等。通过招标、竞争性谈判等方式选择特许经营者，同等条件下社区居民优先。管委会要定期对经营项目的经营规模、性质、质量、价格、环保等检查，及时取缔对生态环境有破坏、私自扩大经营规模以及与公园核心发展理念等无关的业务。
4.跨界管理
生态系统完整性角度划定跨区域合作范围，制定《钱江源国家公园跨界区域合作管理办法》。建立“跨区域生态保护与可持续发展合作联席会议制度”，以及政府主导，企业、社区居民和非政府组织共参与的多元主体协同治理模式。通过生态补偿制度和协议保护方式构建社区共管机制。可由第三方合作机构(如：非政府组织)通过租赁、置换等方式将安徽休宁等区域的土地流转，再由第三方合作机构和钱江源管委会签署保护一致性框架协议，确保保护管理行为的一致性，并将信息纳入开化“多规合一”平台，实现保护目标的统一、规划统一和制度(如地役权)的统一。
探索在安徽省及江西省境内相邻钱江源国家公园地区开展跨区域保护，支持并协助管委会做好协同保育区内生态补偿工作；支持国家公园完成钱江源国家公园的生物多样性本底调查，并拓展到协同保育区全域；建设综合生态监测、重点物种监测及生物多样性监测保护网络，协助建设运营综合指挥监测中心；探索国家公园绿色发展模式，共同探索帮助公园内及毗邻区社区发展国家公园产品品牌增值体系，支持开展社区产品认证、产品销售等工作，使得跨界区也能享受国家公园品牌红利。
(三)对标《总体方案》设计相应的管理机制
优先并重点考虑《总体方案》和《生态文明体制改革总体方案》的相关要求，调整机构设置和组织形式，形成适宜的体制机制，主要包括：
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1.建立多元化的资金筹措机制
以事权划分为基础将国家公园保护、运行和管理费用按比例分别列入中央、省级政府财政预算并积极吸纳不同部委的专项基金。国家公园的公益性决定了其筹资渠道以中央财政渠道为主。市场渠道方面，构建特许经营机制为核心的国家公园产品品牌增值体系，形成绿色发展机制。社会渠道包括吸纳国外政策性贷款，同非政府组织、基金会等建立合作伙伴关系，接受企业、个人捐赠等。成立社区发展或国家公园保护基金，建立多元化、社会化的资金筹资机制。
2.建立社区共管机制
鼓励通过保护协议等方式引导社区保护自然资源。建立包括生态补偿机制在内的利益分配机制。明确原住民对自然资源的所有权、使用权和收益权，及国家公园建设中的知情权、检举权和参与权等。通过培训增强社区自我发展能力，借助产品品牌增值体系扶持社区经济发展。完善社会参与机制，引导公众、专家学者、企业和非政府组织等参与国家公园建设，比如利用科学研究成果设计环境教育项目、依托国家公园特色小镇建立国家公园人才教育培训基地等。
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3.建立国家公园管理体系并执行相应标准
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研究与借鉴国内外先进的国家公园体制，建立完善的国家公园管理体系，采取“政府主导、管经分离、多方参与、分区管理”的管理模式。借鉴自然保护区的经验，国家公园也应建立健全相应的技术规范，如《国家公园建设管理技术规程和标准》，规范国家公园涉及的规划、建设以及管理的基本原则、方法和内容，比如工程项目建设的监督与管理等，提高管理的科学化水平和投资效益。
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注释：
①杨娟、汪淑玲、李红梅，2012，“自然保护区法律法规的问题探讨”，《陕西林业科技》，第6期，79—81页。
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②王旦旦，2014，“对我国自然保护区法制保障的检讨与完善”，《法制与社会》，第11期，255—256页。
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