今日推荐
热点排行
加快推进我国公共政策评估法治化进程
发布时间：2017-02-23 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：建立中国特色的公共政策评估制度是当前一项重要任务。俄罗斯的公共政策评估很有借鉴意义：国家将评估纳入法律程序，要求所有涉及经济、社会、民生的法律法规和政策在出台前，都要经过“公开评议”程序，各级议会和政府必须不折不扣执行；评估主体趋于多元，注重发挥非官方机构的作用；评估信息公开，引入社会监督；将预防腐败作为公共政策评估的重要内容。俄罗斯政策评估特别是第三方评估，在提供决策依据、监督政策实施、提高政策效果等方面发挥着越来越大的作用。我国公共政策评估也应体现法治、客观、公开原则。要以推进法治化评估为主线，以客观精准为目的，以各级政府为主导，着力推动评估工作法治化、评估主体多元化、评估依据信息化、评估结果公开化，努力探索形成具有中国特色的公共政策评估新体系。
关键词：政策，评估，法治
本文来自织梦
国务院发展研究中心赴俄罗斯“公共政策评估制度比较研究”培训团在俄学习期间，专门考察研究了俄国公共政策评估制度。建议借鉴俄在公共政策评估方面注重法治化、信息化、主体多元化等做法，加快推进我国公共政策评估法治化进程。
一、俄罗斯公共政策评估制度的主要特点
经过20多年的发展，俄罗斯基本建立了较有特色的公共政策评估制度，国家将评估纳入法律程序，评估的权威性逐步加强，评估主体趋于多元，评估在提供决策依据、监督政策实施、提高政策效果等方面发挥着越来越大作用。
(一)公共政策评估工作逐步法治化
2008至2012年期间，时任总统梅德韦杰夫提出“开放政府”的理念，逐步将社会机构引入公共政策评估领域。2012年，普京政府以总统令的形式，将公共政策评估工作进一步法制化，要求所有涉及经济、社会、民生的法律法规和政策在出台前，都要经过“公开评议”程序，各级议会和政府必须不折不扣执行。根据俄方2015年统计数据，2012年以来近3/4的新出台政策、法律法规都经过了“公开评议”程序。其中，联邦级约15000份、省级约5000份、地市级近2000份，主要涉及投资、税费、补贴、社保、环保等领域，也包括各级政府财政预算。其他涉及政治、军事、外交等方面政策、议占总数1/4，按规定不搞“公开评议”。
copyright dedecms
(二)公共政策评估主体趋于多元化
俄罗斯既有联邦政府经济分析中心、俄罗斯科学院、全俄舆情中心等官方智库，又有众多高等院校设立的智库，还有大量社会团体、私立机构等非官方智库。在公共政策评估方面，智库发挥作用的方式多种多样，既有出席政策评议会议发表观点、提交政策评估报告，又可在政府公开网站上留言以及给有关部门邮寄信函等。除此之外，俄罗斯各级政府部门普遍设有专家咨询委员会，其在不同程度上发挥着政策出台前的预评估和政策实施效果评估的作用。专家咨询委员会成员多来自政府、民间和高校的智库机构，专家咨询委员会定期或不定期组织政策讨论会、专家评议会和民众听证会等，听取有关方面的意见建议，最后形成专业评估报告供部门负责人决策参考。在非官方智库中，社团的作用非常突出，全俄工业企业家联盟、俄罗斯工商联、俄罗斯支点和商务俄罗斯这4个具有重要影响力的社会团体组织经常向议会、政府提出政策评估报告，政府必须在24—54天之内针对报告中涉及问题予以切实回复。4个社会团体组织中，前两者是老牌社会团体组织，和政府部门联系一直比较紧密，代表着大企业和工商界利益；俄罗斯支点(OPORA RUSSA)是全俄中小企业联盟，近1000万中小法人和个体工商户为其成员；商务俄罗斯是近年来新成立的社会团体组织，主要是代表着新兴资本与政府部门进行沟通谈判。4个社团组织代表着不同利益集团，基本覆盖了俄罗斯主要经济组织对政府公共政策的期待和愿望，他们参与公共政策评估为政府掌握公共政策的预期性和实效性畅通了渠道。
(三)公共政策评估工作日益信息化
本文来自织梦
俄罗斯政府注重利用信息化手段提高公共政策评估效率，努力推动评估过程和结果公开透明。国家要求每个政府部门网站都要开辟专门板块，对即将出台的政策或已经执行的政策征集民众意见，对于民众反映意见，政府必须及时给予答复；任何机构或个人都可以很方便地从政府网站或社交网站上获取民众评价意见。各类政策评估报告一般都会在政府网站、专家所在机构网站或专家个人博客上公开刊载。作为一项新的便民措施，政府还设计了国民负担计算器，可以在线测算为保证政策实施每个国民需要缴纳的费用，方便民众从成本和收益两个角度来评判政策的合理性。联邦政府还计划在2019—2020年建成具有统一标准和规范流程的信息征集网站，以方便民众网上提出意见。
dedecms.com
(四)将预防腐败作为公共政策评估的重要内容
本文来自织梦
俄罗斯有关法规明确规定，任何一项政策、法规出台前必须经过“反腐败鉴定”，预判其是否容易导致官员滥用职权、出现腐败。鉴定主要内容有：官员是否拥有更多自由裁量权，政策、法规条文是否存在释义模糊之处，是否容易造成寻租机会。鉴定结果分为通过、否决和重新制定3种选项。“反腐败鉴定”由司法部委托鉴定专家独立完成。同时，对鉴定专家的资质提出明确要求：必须拥有高等教育学历和5年以上工作经历，没有任何刑事犯罪或罚款记录，需要接受相关专业培训，通过执业资格考试。目前，俄罗斯共有15000名左右的注册鉴定专家，为开展“反腐败鉴定”提供了人才支撑。
二、启示与建议
借鉴和思考俄罗斯的做法，根据我国党情国情，着眼于我国正在积极推进公共政策评估建设，我们的基本建议是：我国公共政策评估要以客观精准为目的，以各级政府为主导，着力推动评估工作法治化、评估主体多元化、评估依据信息化、评估结果公开化，努力探索形成具有中国特色的公共政策评估新体系。当前，采取以下举措势在必行。
(一)将公共政策第三方评估纳入法定程序
织梦好，好织梦
从我国近年来的实践看，大力开展公共政策第三方评估，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。从俄罗斯的经验看，在政策制定阶段，第三方评估有利于政府、法人、民众等各方充分表达意见，有利于平衡各方关切和利益诉求、找到“最大公约数”，从而保证政策本身更加科学完备；在政策执行阶段，制度化的第三方评估有利于收集各方对政策的反映，及时发现问题和纠偏改错。我国可以考虑通过法治化的规定，将第三方评估作为重大政策制定和执行中的必经环节，并确保切实有效的严格执行。可以采取分步实施的办法予以推进。首先，应当明确在出台涉及经济发展、社会进步、重要民生、公共管理等重大公共政策之前，必须开展第三方评估，不开展第三方评估的不允许出台。其次，在重大公共政策实施过程中，应当明确按照时间节点进行实施效果评估，以达到纠偏补弊、不断修正的目的，使政策评估做到有策可依。再次，可在适当时机出台《公共政策评估工作条例》，对政策出台部门评估、第三方评估等作出规定，使政策评估做到有规可依。最后，条件成熟时可考虑出台《公共政策评估法》，从法律的高度，对包括第三方评估在内的各方评估，从实体性和程序性两个方向作出强制性规定，确保政策评估做到有法可依。
copyright dedecms
(二)推进公共政策评估主体多元化
公共政策无论制定出台、实施评估，还是修改完善、出台新政，都是一个利益攸关方的博弈过程，也是政策价值取向的实现过程。特别是现代经济社会更加复杂，公共政策既要解决许多普遍性问题，又要解决许多特殊性、专业性问题，各种利益主体诉求也千差万别，任何单一主体、单一类型的评估机构，都很难具有足够代表性、专业性、客观性的评价。因此，客观、如实、精准的政策评估，必须有多元化评估机构来支撑。在俄罗斯，既有直接对总统负责的评估机构，有归属不同层次政府部门的政策研究和评估机构，也有社会团体、高校智库、私立研究机构等非官方评估机构，共同构成具有广泛性和代表性的评估体系。目前，我国承担评估工作的主要是官方或者高校等体制内的机构，将来可以更多地采用政府购买服务、定向邀请等方式让更多非官方机构特别是行业性、群体性社会团体参与评估，以代表各方的视角和利益。政府要为各类评估机构创造好的环境和条件，包括发布常态化的评估需求，明确评估机构选择标准，建设发布评估结果的信息化平台等。总之，要以评估主体的多元化，保证利益诉求的多元化，从而为政府制定和实施重要政策提供多元视角、取得动态平衡。
织梦内容管理系统
(三)加强公共政策评估信息化建设
精准的评估信息是作出精准评估结果的必备前提条件。俄罗斯政府和社会的信息化水平相比我国要低很多，但是评估过程的信息化程度却比较高。政府利用网站等信息平台征求意见，民众有多个表达意见的信息渠道，评估机构可便捷地获取政府信息。我国应发挥信息化程度高的优势，切实提高评估工作的信息化水平。一是搭建公共政策评估需求披露平台。以各级政府及其所属部门和机构的门户网站为骨架，以独立社会调查机构和信息网络平台为补充，建立健全评估信息披露平台体系，以利于评估各方获取相关信息。二是健全公共政策信息发布机制。通过制度化的安排，及时向评估机构开放政府信息和数据，不搞信息封锁，打破信息孤岛，确保评估工作真实有效。三是适时公开公共政策评估报告。除特殊规定外，各方评估报告要向社会公开，接受社会监督，防范私下交易。四是建立国家公共政策评估数据库。有关经济发展、社会进步、重要民生、公共管理等国务院组成部门、直属机构等单位，应注重大数据和互联网等新技术、新手段，建立起国家级公共政策评估平台，逐步收集各方各类评估情况，以便全景式、历史性地反映政策制定、完善、实施情况。
(四)加快培养造就公共政策评估人才
公共政策评估是一项政治性、政策性、专业性很强的重要工作，也是高层次、宽领域的智力活动，人才至关紧要。俄罗斯的评估机构聚集了大量人才，有的来自政府部门包括前副总理盖达尔，年轻人员也多毕业于知名高校。一些人在智库工作几年后又可以到政府部门、高校、科研机构及大公司工作。当前，我国从事公共政策评估工作特别是第三方评估的多是研究机构的研究人员和高校教师，其中不少人缺乏对政府运作和政策制定过程的充分了解，缺乏多个部门工作的实际经验，这些都会影响公共政策评估的质量和效果。让外行评估内行，评估必会大打折扣。在我国进一步深化改革和应对复杂外部环境的新的历史条件下，面对公共政策评估巨大而迫切的现实需求，我国政府必须加快培养造就出一支政治上过得硬、专业化水平高的公共政策评估人才队伍。应当逐步建立健全公共政策人才评估的培养、选拔、交流、激励、管理机制，当务之急是要抓紧完善人才交流机制，促进更多的研究人员到实际工作部门锻炼，更多的政府部门人员到有关公共政策评估机构工作。
dedecms.com
(五)积极开展公共政策评估的国际交流合作
俄罗斯多家智库机构提出希望加强和中国相关机构的交流与合作，非常关心中国经济社会发展以及“一带一路”等重大战略的实施情况，也愿意与中国智库分享对俄罗斯及全球经济社会发展的研究成果。我国应当继续重视利用智库之间的交流合作来促进国家间的合作共赢。特别是在我国积极推动全球化和全球治理的背景下，我国智库要在中央外交方针的指引下，广泛与外国各类智库进行交流合作，以发挥智库在深化开放和对外交往的独特作用。我国在推动“一带一路”沿线国家智库间合作方面已有初步探索，如构建智库网络，合作举办论坛等，下一步需在研究人员互访、研究项目合作、经费支持等方面有更多实质性推进，让智库间合作迈上新台阶。
培训团团长：张辉
执笔：张辉 张永伟 余军 肖庆文 张亮 许召元 林正 织梦好，好织梦