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“十三五”时期我国文化体制机制改革面临的问题及政策建议
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，也是促进文化繁荣发展和建设社会主义文化强国的关键时期。文化供给侧更新、文化软实力提升、全面建设小康社会等均对“十三五”时期我国文化体制机制改革提出了新要求。要适应文化发展的新形势、新要求，必须解决文化部门管理架构调整难、国有文化资产管理机制不健全、行政性配置文化资源体制过于僵化等深层次问题。未来，要实现“十三五”时期我国文化体制改革与发展的新目标，须以文化供给侧改革为主线，全面优化文化管理部门的责权利架构，正确处理国有文化企业与非国有文化企业的关系，建立区域文化空间发展协调机制，完善多元化文化发展协调机制，创造有利的文化体制机制改革环境。
关键词：文化体制，供给侧改革，社会资本，十三五
国家“十三五”规划和《文化部“十三五”时期文化发展改革规划》均对我国文化体制机制改革的重点进行了部署，为我们推进文化体制机制改革指明了方向。结合“十三五”时期我国文化发展面临的新形势新要求，我们对文化体制机制改革的深层次问题进行了分析，并提出了相关改革政策建议，以期为中央政府、地方政府、文化企事业单位的体制机制改革提供决策依据。
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一、“十三五”时期文化体制机制改革面临新形势、新要求
“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，也是促进文化繁荣发展和建设社会主义文化强国的关键时期。文化供给侧更新、文化软实力提升、全面建设小康社会等均对文化体制机制改革提出了新的要求。
首先，文化供给侧出现新变化，需要文化体制机制改革具有新突破。从经济形势看，经济发展进入新常态，文化对经济社会的发展将起到更加重要的作用。从消费市场看，居民收入和文化消费层次不断提升，要求文化产品和服务层次快速提升。从发展空间看，“四化同步”“一带一路”“京津冀协同发展”“长江经济带建设”等重大战略，给文化发展带来了更加广阔的空间。
其次，文化软实力作用越来越重要，需要文化体制机制改革拓展新视野。从国际看，地球村时代，文化软实力直接关系着国家品牌、人民信仰和屹立于世界民族之林的自信。中华文化的国际影响力不仅事关中国梦的实现，也直接决定着国家文化安全、文化贸易和国际话语权。因此，文化体制机制改革必须着眼于国家文化软实力提升，而不仅仅是国内文化事业和文化产业发展环境的改善。
第三，“十三五”时期要全面建成小康社会，需要文化体制机制改革实施新举措。为满足全面建设小康社会的新要求，国家“十三五”规划指出，深化文化体制改革必须关注文化管理体制、文化事业单位、文化企业制度、国有文化资产、非公文化企业、新闻出版传媒企业，文化市场体系、文化市场监管等八个方面。《文化部“十三五”时期文化发展改革规划》指出，“十三五”时期要“深入推进文化体制机制改革，建立健全党委领导、政府管理、行业自律、社会监督、企事业单位依法运营的文化体制机制”。上述两个关于文化体制机制改革的要求的本质目的和内容体系是一样的，即均要求在文化管理、文化单位、文化企业、文化监督四个方面进行全面改革，对文化机构、文化事业、文化产业等方面进行系统性改革，以更好服务国家全面建成小康社会的战略目标。
二、“十三五”时期文化体制机制改革必须解决深层次问题
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从20世纪80年代到现在，我国文化体制机制改革不断完善，但囿于文化发展的“例外性”，使得很多改革并未触及文化发展的深层次问题。“十三五”时期，我国文化体制机制改革必须要解决部门管理架构、国有文化资产管理、行政性配置文化资源等方面存在的深层次问题。
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(一)须从根本上优化文化管理部门的管理架构
文化宏观管理体制改革难的核心问题是相关管理部门管理架构调整难。文化管理部门不仅需要扩大政策调节、市场监管、社会管理、公共服务等方面的权限，还需要明确部门职责权限。从文化管理部门看，目前涉及我国文化宏观管理的部门包括了中央宣传部、文化部、国家新闻出版广电总局、国家互联网信息办公室等部门。从文化行业管理看，我国文化领域管理采取的是分业管理，各个行业都有相关的条例，相关条例之间存在一些重复和冲突的内容。从法律法规看，全国人大和地方人大都制定了一些有关文化建设方面的地方性法规，不同层级政府和管理机构之间的法规也存在一些重复和冲突的内容。
(二)国有文化资产管理部门“四管框架”难以建立
十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“建立党委和政府监管国有文化资产的管理机构，实行管人管事管资产管导向相统一”。但是，上述“四管框架”尚未建立，且任重而道远。一是行政干预依然存在。部分经营性文化事业单位尚未转企改制，依然存在行政隶属关系，导致依托资产进行管理的客观条件尚不具备，无法明确出资人权利。二是企业各方主体责权利尚不匹配。文化领域全行业的国资改革均未彻底完成，主管主办制度与现代企业出资人制度之间的衔接机制还不通畅，各方主体的权利、义务、责任尚不统一。三是产权不明、政资不分。现行国有文化资产管理还不够规范，还存在着一些产权模糊、政资不分、部门分割的现象，这直接导致国有文化资产结构失衡、效益不高。
(三)行政层级制度直接影响了文化资源市场配置
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以行政层级来配置资源是我国行政管理体制的既有弊病，在文化资源配置中也同样受制于这一体制机制惯性。并且，与经济资源配置相比，文化资源配置的行政层级效应体现得更加突出，特别是文化事业单位改制之前绝大部分文化资源是直接采取行政计划分配的，一般直属单位行政层级越高越容易获得资本、艺术、科技、劳动、管理等文化生产要素的投入，很多时候几乎与文化市场需求和消化能力没有任何关系，这严重影响了文化资源的配置效率。未来，如果不能够在适当范围内充分发挥市场配置资源的决定性能力，估计很难满足我国日益增长的文化市场需求。
三、“十三五”时期文化体制机制改革的若干建议
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未来，要适应“十三五”时期文化发展的新形势新要求，解决文化发展体制机制改革的深层次问题，就必须全面优化文化管理部门的责权利架构，正确处理国有文化企业与非公文化企业的关系，建立区域文化空间发展协调机制，完善多元化文化发展协调机制，创造有利的文化体制机制改革环境。
(一)推进重点文化事业机构与文化项目改革，全面优化文化管理部门的责权利架构
调整文化部门管理架构需要从机构设置、人事安排和功能事务三方面进行系统考虑，即要精简合并部分管理机构，做好相关企事业单位转制，建立健全相关项目和试点安排、考核流程。
1.加快精简文化管理部门步伐。要对国家文化管理相关部门的职能进行逐条梳理。文化管理机构除了党委宣传部门之外，主要分散于文化部、新闻出版广电总局、互联网信息办等部门的职能机构之中。这些部门机构设置的职能在文化领域方面有一定的交叉和重叠，需要考虑将上述部门的职能进行进一步的划分和明晰。
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建议开展地方政府机构中的文化局、广播电视局、新闻出版局的合并。一些地方已经将文化局、广播电视局、新闻出版局等进行合并，命名为文广新局，但还有许多地方没有开展合并工作，建议根据地方文化发展与管理的实际情况，尽快开展部门精简合并工作。
2.建立健全国有文化单位转制考核机制。推动已转制文化企业建立现代企业制度，完善法人治理结构，加快公司制、股份制改造，增强市场竞争能力考核。对于已转制的国有文艺院团，转变政府投入方式，通过购买服务、原创剧目补贴、以奖代补等方式，扶持艺术创作生产。
对文化事业单位改革定期开展考核。在公共图书馆、博物馆、文化馆(站)等公益事业单位建立法人治理机制，强化服务功能。推动保留事业体制的文艺院团探索实行企业化管理，完善演艺人才待遇政策、职称评定政策和文化人才荣誉制度等考核。
3.考核清理公益文化项目。随着城市文化市场的发展，我国城乡居民的文化需求发生了很大变化，对一些不必要的文化公益活动可以考虑取消，比如电影下乡、图书下乡等项目，要考虑其存在的实际价值，同时要支持文化公益项目的创新和新产品开发。
4.建立健全文化体制机制改革试点评估反馈机制。自2003年6月中央确定在9个地区和35个文化单位进行文化体制改革试点。各地试点地区和单位基本完成了中央确定的试点任务，为改革向面上逐步推开提供了典型示范，积累了改革经验。建议对上述试点进行摸底调研，总结经验、教训。同时，考虑以新时期文化体制改革的新标准，开展符合时代要求的文化体制机制改革新试点。
(二)正确处理国有文化企业与非公文化企业的关系，从体制上建立与小康社会相适应的文化市场体系
处理好国有文化企业和非公文化企业的关系，需要促进两者相互补充，相互支撑，并不断完善文化服务平台、文化人才梯队和文化产业政策体系。
1.建立国有文化企业非公文化企业共生机制。弱化国有文化企业集团的垄断地位。国有文化企业集团依托资源垄断优势，很容易形成对市场具有较大影响的大型垄断文化企业集团，虽然给文化市场带来了一定的繁荣，但也会大大降低文化市场的活跃程度。因此，需要在一定程度上弱化国有文化企业集团对文化资源的垄断地位。同时，有意识地提升民营文化企业参与文化市场的能力和活力。
2.完善文化服务平台体系。研究制定公共服务平台的认定标准。指导文化产业聚集区公共服务平台的建设，探索建立平台资源共建共享机制。鼓励中央和地方政府建设文化发展平台体系，应包括文化科技服务平台、文化金融服务平台、文化交易服务平台和文化公共服务平台等。
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3.建立文化人才管理和培育新机制。建立国家艺术人才评价信息平台，形成文化人才大数据系统，构建各类文化人才评价专家评委库，建立文化人才评价跟踪机制，把握好人才发展的环境、规律和趋势。建立文化管理人员培养机制，提高基层文化管理队伍人员的综合素质，在全国具备条件的地区建立培训基地，编纂培训教材，加快对国内文化管理工作者进行轮训。
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4.完善文化产业配套政策体系。开展文化产业配套政策调研征集活动。以各类文化企业为调研对象，对文化产业相关配套政策进行系统性研究和梳理，整理出文化产业配套政策清单。对于促进文化产业发展的人才政策、知识产权保护政策、文化与金融的合作政策等具有关键性作用的重点政策要率先改革。
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(三)以“一带一路”等区域战略为契机，建立区域文化发展空间协调机制
“一带一路”“京津冀协同发展”“长江经济带建设”是“十三五”时期的三大区域发展战略，这大大拓展了我国文化发展空间。从战略层面看，“一带一路”文化发展重点是走出去，京津冀文化发展重点是协同，长江经济带文化发展重点是上、中、下游联动。这就需要建立能有效促进文化发展空间拓展的长效体制机制。
一是央层面要加强顶层设计和战略部署，制定好三大区域战略的文化发展规划和年度行动计划，纳入相关地区、部门的工作考核内容。二是地方政府层面加强相关要求落实，设立专门的区域文化发展办公室，从地方商务、宣传文化、财税、金融、海关、统计等方面全面对接三大区域战略。三是，建议国家统计局根据文化发展统计相关标准持续更新三大区域的文化发展数据，尤其是文化贸易、投资统计数据，建立区域性动态性文化经济数据库。
(四)加强行业组织管理，构建和完善多元化文化发展参与机制
文化事业和文化产业的繁荣需要多元化的发展主体参与机制。结合当前情况，应重点做好行业组织管理，积极吸引社会资本参与，为国有文化企事业单位提供有益补充。
1.加强行业组织的引导和管理。文化类行业协会、基金会、民办社团等社会组织是文化发展改革的重要推动力量。要积极发挥这些行业组织在行业自律、行业交流等方面的重要作用。明确其权责边界，拒绝文化“红顶中介”，规范文化社团组织健康有序发展。
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2.完善社会资本参与文化发展体制机制。一是完善政府购买文化服务体制机制，向民间资本文化服务适当倾斜，提升政府购买文化服务的质量和效率。二是完善文化发展支持基金管理制度，向科技型文化企业和中小型文化企业适当倾斜，完善知识产品估值、企业品牌估值和金融支持机制，降低文化创新企业贷款和政策产业基金支持门槛。三是在坚持“文化例外”“文化安全”的前提下，适当放宽文化特许经营和一般经营活动的限制条件。
(五)加强组织协调、资金落实和文化立法，为推进文化体制机制改革创造有利环境
文化体制机制改革需要有利的改革环境，不仅需要组织协调到位，也需要相应改革资金支撑，更需要填补相关文化立法的空白。
1.加强组织领导协调。一是建立落实协调联动机制，严格落实改革工作目标任务，按照谁主管谁负责的原则，积极主动地推动重大项目改革和各项工作落实。二是建立文化体制机制改革目标管理考核评价体系。三是将文化体制机制改革纳入相关部门政绩考核内容。
2.保障文化改革资金落实。一是中央及各地政府对已有支持文化体制机制改革、支持文化事业和文化产业发展的经济政策进行修订和延续。二是建立健全文化体制机制改革发展专项资金制度，形成稳定的财政投入保障机制，保证各级财政投入的文化体制机制改革经费增幅不低于同级财政经常性收入的增幅。
3.加快文化法制建设。一是应加快制定全国文化产业促进法，并赋予其更高的法律地位，增强法律效力、执行力。二是加快地方性文化立法进程，完善地方现有的文化体制改革发展的政府规章，适时制定配套措施和实施办法。三是加强文化行政执法队伍建设，规范执法行为，提高执法能力和水平。
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