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内容提要：“十二五”规划以来，我国城镇化进程加速推进，房地产市场迅速发展，期间经历了多轮房地产调控。随着政府对房地产市场发展规律认识程度的不断提高，房地产调控政策不断演进，政策内容更全面，目标更清晰，任务更明确。本文通过对“十二五”规划以来我国房地产调控政策进行分析和对比，归纳出不同时期的政策特点，并在此基础上提出在未来的房地产调控中应注重妥善处理政府与市场、中央利益与地方利益、房地产行业发展与国民经济发展、住房市场商品化与住房保障四种关系。 copyright dedecms

关键词：房地产市场 房地产调控 需求侧调控 长效机制 织梦内容管理系统

“十二五”规划以来，我国城镇化率从2009年末的46.59％上升到2016年末的57.35％，房地产业作为我国国民经济支柱产业的地位始终没有改变。2016年房地产增加值占GDP的比重达到6.5％[1]。在此期间，房地产调控作为中央和地方政府一种具体的规制政策，始终是市场关注的重点。伴随房地产市场发展，房地产调控政策也不断调整，并呈现出一些新特点。现阶段房地产市场空间分化、风险积累，对建立房地产市场发展长效机制这一长期目标提出新的挑战。因此，2017年3月中旬以来，全国50余个城市陆续出台或升级了调控政策。在此背景下，对过去一段时期我国政府房地产调控的政策内容进行研究，深入考察其决策逻辑，分析政策的演进过程，对于深刻理解房地产市场的现状，明确下一阶段的调控方向，具有重要意义。 dedecms.com

本文对“十二五”规划以来我国房地产调控政策进行梳理后，分别归纳总结了“十二五”期间和“十三五”规划实施至今的调控政策特点，以揭示我国政府在房地产调控思路和政策上的发展变化，并在此基础上提出在建立房地产市场发展长效机制过程中应注意妥善处理四大关系。

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一、“十二五”期间我国房地产调控政策分析

“十二五”规划纲要中直接涉及房地产行业的内容主要侧重于提高住房保障水平，提出“把保障基本住房、稳定房价和加强市场监管纳入各地经济社会发展的工作目标”，要求“以政府为主加大保障性安居工程建设力度，增加住房用地供应总量，增加各类保障性住房的供给”，以实现城镇居民“住有所居”。但是，“十二五”期间我国经济发展放缓，由高速增长转向中高速增长，并叠加全球经济的低增长、低通胀、高失业和高负债的“新平庸”，给房地产调控带来了严峻的挑战。总体上看，“十二五”期间房地产调控政策体现出以下三方面特点： 本文来自织梦

（一）房价调控受到保增长目标的约束

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“十二五”规划实施期间，宏观经济刚刚从2008年全球性经济危机中企稳复苏，房价调控受限于保增长压力，房地产调控政策始终在“稳房价”和“保增长”之间寻求平衡。在此过程中，调控政策重心在不同阶段体现出明显变化：2012-2013年房价上涨迅速时，调控措施趋严趋紧，政策重心在于抑制房价过快上涨；2014年房价持续回落、房地产市场活跃程度降低时，政策又逐渐放松，重心转向保增长。

同时，中央政府和地方政府在房地产调控中也呈现出不同特点。对许多地方政府而言，土地出让收入是地方财政收入的主要来源，房地产行业是许多地区的重要支柱产业，限于保增长的目标任务其在执行房地产调控政策时并未与中央政府保持高度的一致。具体表现为：实行严格的房地产调控政策时，往往是中央率先出台政策，地方政府采取拖延或者选择性执行的策略，而调控政策放松也往往是地方政府的自主行为。以限购政策为例，2010年4月《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》出台后，北京率先实行限购，其余城市陆续跟进，到2013年共有46个城市执行了限购政策；2014年房地产价格下行趋势明显，但中央的信贷、财税政策并未有明显放松，地方政府则不同程度地放松了调控，从2014年5月至8月，仅3个多月时间，已有37个城市在不同层面放松限购。

（二）政策偏重于需求侧调控 织梦好，好织梦

“十二五”期间我国房地产市场逐步表现出城市间分化的态势，随着大城市群格局的确定，大量劳动人口的聚集推动了一二线城市住房需求的快速增长，同时许多三四线城市则出现了劳动力持续净流出、房地产库存高企的情况。这一现象的根源在于住房市场供求关系的结构性失衡。针对这一现象，“十二五”期间中央政府房地产调控政策思路偏重于需求侧调控，无论是限购、差别化信贷，还是对营业税、所得税纳税条件的细化规定，目的都是限制购房需求、提高购房成本，抑制投资投机性需求，保障城镇居民的消费性住房需求得到满足。 copyright dedecms

这类政策本质上均是试图“堵住”需求。对消费性需求群体而言，由于房地产调控而产生的房价下降预期使部分有购房需求的居民暂缓购房；对投资性需求群体而言，这部分或暂缓投资或转向其他投资渠道，当然也存在一部分资金流向其他调控政策相对宽松地区的情况。 内容来自dedecms

（三）对房地产市场的区域性考虑不足

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区域性是房地产市场的重要特征，这一特征体现在区域差异性和区域联动性上。

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“十二五”规划实施初期，为控制房价过快上涨，政府多采取“一刀切”的宏观调控手段，对区域差异性考虑不足，客观上对房地产行业的发展造成了一定影响。2015年末，中央明确提出“分类调控、因城施策”的理念，在调控思路上有一定的进步，各地方政府在制定当地的房地产调控政策时针对性也有所加强。

在“十二五”期间城镇化水平不断提高、大城市群逐渐形成的背景下，城市间经济联系更加密切，我国城市间存在明显的房价溢出效应[2]（余华义、黄燕芬，2015），但中央政府对房地产市场区域联动性特征和房价溢出效应的考虑仍显不足，城市政府间对房地产调控的协同效应仍不够重视，客观上不可避免地出现了由于投资投机性需求由一线城市或区域核心城市外溢，从而导致周边城市房价上涨的情况发生。 内容来自dedecms

二、“十三五”规划实施至今我国房地产

调控政策分析

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（一）“十三五”规划纲要中有关房地产市场健康发展的基本框架

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面对我国经济进入新常态这一客观现实，中央政府适时适度地调低了“十三五”期间的预期经济增长目标，更加注重优化经济结构、提升发展质量，为房地产调控预留了空间。“十三五”规划纲要专门对房地产行业发展做出了总体部署，为“十三五”期间房地产市场发展奠定了总基调。与“十二五”期间侧重于提高住房保障水平不同，“十三五”规划纲要以“促进房地产健康发展”作为基本方向，将提高住房保障水平作为房地产市场健康发展的一个重要组成部分，理顺了二者之间的关系，构建了推动房地产市场健康发展的基本框架。 dedecms.com

1.优化市场供需结构。“十三五”规划纲要中将“提高住房保障水平”和“健全住房供应体系”位置对调，后者作为主标题，前者仅作为一项分任务。将“健全住房供应体系，优化市场供需结构”作为这一阶段的主要政策导向。这一方面体现出中央政府对房地产市场发展规律有了新认识，进一步理顺了政策逻辑，更加注重房地产市场的健康发展；另一方面也将供给侧结构性改革的战略思想贯彻落实到房地产行业发展中，政策目标更科学，方向更明确。

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2.建立购租并举的住房制度。“十三五”规划以解决城镇新居民住房需求为主要出发点，以建立购租并举的住房制度为主要方向，深化住房制度改革，促进房地产市场平稳健康发展。

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对无力购买住房的城镇新居民特别是非户籍人口，支持其租房居住，对其中符合条件的困难家庭给予货币化租金补助。把公租房扩大到非户籍人口，实现公租房货币化。积极发展住房租赁市场，鼓励自然人和各类机构投资者购买库存商品房，将其转化为租赁房源，在多渠道筹集公共租赁房房源的同时助力去库存任务的推进。 copyright dedecms

3.丰富住房保障提供手段。与“十二五”规划纲要中主要依靠“加大保障性住房建设力度”不同，“十三五”规划以更加丰富的手段提高住房保障水平。提出“完善投资、信贷、土地、税费等支持政策”、“实物保障与货币补贴并举”和“加大租赁补贴发放力度”、“提高棚户区改造货币化安置比例”和“健全保障性住房投资运营和准入退出管理机制”等举措，建立保障性住房和普通商品住房的联系，将提高住房保障水平与促进房地产市场健康发展有效结合起来。 内容来自dedecms

（二）“十三五’，规划实施至今房地产调控政策的特点 织梦好，好织梦

在总结“十二五”期间房地产调控经验的基础上，“十三五”规划更加注重促进房地产市场健康发展。从“十三五”规划实施一年多来的房地产调控政策来看，本轮调控是在以往调控经验基础上的政策升级，政策逻辑更清晰，系统性更强，体现出一些新特点。

1.供需两端规制，疏堵结合管理。本轮调控的一个突出特征在于政府改变过去侧重需求侧调控的方式，在房地产供需两端同时规制。除了在以往多次使用的、属于需求侧规制措施的限购、限贷政策，多个城市还实行了限价、限售政策，这些政策既考虑需求侧因素，也糅合了供给侧成分，特别是限售政策，直接限制了存量市场的房源供给，大大延缓了房地产市场的流通速度，将投资于房地产的资金固化于资产之上，切断了部分投资投机性需求的资金来源，间接提高了房地产投资的成本，抑制了投资性需求。“四限政策”同时实施，供需两端同时规制，调控效果显着增强。 copyright dedecms

此外，本轮调控政策强调主动管理、分类调控，其中根据去化周期调节土地供应，即是一个供给侧层面的创新做法。2017年4月国土部和住建部联合发文[3]，规定“各地要根据商品住房库存消化周期，适时调整住宅用地供应规模、结构和时序。对消化周期在36个月以上的，应停止供地；36-18个月的，要减少供地；12-6个月的，要增加供地；6个月以下的，不仅要显着增加供地，还要加快供地节奏。”这一政策有效地将去库存与优化供给结构结合起来，以土地供应作为主动的供给侧房地产调控手段，较以往政策是一个进步。 内容来自dedecms

2.重视溢出效应，加强区域统筹。本轮调控政府改变了过去“头痛医头脚痛医脚”的思路和“定点作业”的做法，重视房地产市场的区域联动性和核心城市的房价溢出效应，在制定调控政策时注重加强区域统筹和协同，重点抑制投资投机性需求向被调控城市周边蔓延。

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在京津冀一体化战略大背景下，2016年北京严格的限购政策使得大量投资投机性需求涌入北京周边的天津、廊坊等城市，而这些城市调控政策并未跟进，从而促使其房价短时间内迅速上涨。2017年3月北京调控新政发布当日，石家庄即同时发布了调控政策，天津、廊坊等地也迅速跟进，有效遏制了投资投机性需求的外溢，房地产调控的区域协同特征明显加强。与此相同，长三角、珠三角核心城市群的调控也体现出这一特点，充分反映出中央和各地方政府在制定和实施房地产调控政策时对市场规律认识更深刻，大局观更强。 copyright dedecms

3.加强预期管理，合理引导需求。2016年12月召开的中央经济工作会议上，习总书记明确提出“房子是用来住的，不是用来炒的”。2017年“两会”期间，住建部等相关部门重申这一定位。2017年3月央行表态货币宽松时代结束，以及随后各地不断升级的调控政策，目的都是希望改变公众认为“房价会始终上涨”的预期。 织梦好，好织梦

在总结前期调控经验的基础上，政府越来越意识到公众预期是影响房地产供需的重要因素。本轮调控政策旨在促使公众对房价的预期回归理性。政府作为政策信息和市场信息的主要发布来源，提高信息透明度，正确引导市场形成合理的预期，通过预期管理合理引导市场需求，而不是一味压制需求，是本轮调控更深入更持久的一个显着特征。

4.强调行政手段与市场机制的配合。本轮调控运用行政手段并非只是依靠行政命令获得房价下降的短期效果，而是着眼于建立房地产市场发展长效机制，是为了让市场发挥决定性作用的同时更好地发挥政府作用，从而为在金融、土地、财税、投资、立法等领域采取措施促进房地产市场平稳健康发展奠定基础。 内容来自dedecms

短期来看，行政手段在本轮调控中仍发挥了重要作用。一方面，体现为以限价、限售等直接措施挤出一部分房地产需求；另一方面，体现为以行政手段保证调控政策的贯彻落实。因此，与前期调控相比，本轮调控政策制定更加迅速、内容更加严格、范围更加广泛，更加彰显出中央抑制房地产市场泡沫、稳定房地产价格的决心。

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5.重视市场监管，着眼构建机制。加强市场监管是本轮调控的一项重要措施。中央加快推动不动产登记制度，各地也积极建立房地产信息系统，提高信息透明度；多地出台规范房地产中介市场的具体要求，严厉打击曲解政策、散布涨价信息、提供违法违规金融产品等行为；2017年5月3日，上海市发布加强商品住房销售监管的政策[4]，要求新开盘商品房应当采取由公证机构主持的摇号方式公开销售，摇号排序，按序购房，摇号排序名单现场公示；严格落实购房实名制；不得以任何名义收取价外价。 内容来自dedecms

建立房地产市场发展的长效机制需要良好的市场环境作为保证。上述措施加强了市场监管，并遏制一切为炒房提供便利的行为，有利于营造健康的市场环境，并进一步促进房地产市场健康发展。 copyright dedecms

三、未来房地产调控应注重妥善处理的四大关系 本文来自织梦

我国实施住房商品化改革至今已二十年，房地产调控思路和调控政策也经历了多次调整、反复，整体上房地产调控趋向更加科学、合理的方向。但“十二五”以来我国商品住房价格上涨较快，市场供求结构性失衡问题逐渐显现，房地产调控的频率和力度虽有所加强，但依旧任重道远。回顾“十二五”以来我国房地产调控政策的演进历程，总结经验，我们认为在未来房地产调控中，应重点思考并妥善处理四大关系。 织梦内容管理系统

（一）平衡政府和市场的关系

我国社会主义市场经济体制的一个重要组成部分是土地国有制度，这也决定了我国房地产市场的发展具有特殊性。我国真正意义上的商品房市场建立起源于1998年的住房商品化改革，市场设立之初便带有浓厚的行政色彩，在过去二十年里，政府意志对于房地产市场的发展产生了重要影响。从土地供应、房地产开发、商品房销售、市场监管到住房保障，都有政府参与。同时，住房问题不仅仅是一个经济问题，也是关系到人民群众切身利益的社会问题和民生问题。这决定了我国房地产市场的发展不可能离开、也离不开政府的宏观调控。因此，如何处理政府与市场的关系，成为决定房地产发展长效机制能否顺利建立的关键问题。 dedecms.com

房地产市场供求结构性失衡问题归根结底是个市场问题，但妥善解决这一问题，不能仅仅依靠市场机制，也不能仅仅依靠政府调控。必须认识到，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，二者是有机统一的。既不能用市场在资源配置中的决定性作用取代甚至否定政府作用，也不能用更好发挥政府作用取代甚至否定使市场在资源配置中起决定性作用。“十三五”规划实施以来，中央明确要建立房地产市场发展的长效机制，积极探索市场和政府各自的功能定位，以保证房地产市场平稳健康发展。这体现出中央清醒地认识到应当使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用有机统一起来，下一阶段将充分利用我国宏观经济基本面好、回旋余地大的特点和经济增速目标下调腾挪出的空间，建立市场调节机制，完善住房保障制度，理顺政府与市场的关系。 copyright dedecms

（二）平衡中央和地方利益关系 内容来自dedecms

房地产调控政策依赖于地方政府执行，地方政府与中央政府是否目标一致，是否正确理解和执行了中央政府的政策意图，是房地产调控成败的关键。我国财政分权的特殊制度环境和部分地方政府对“土地财政”的依赖性决定了地方政府与中央政府可能在房地产调控中存在利益冲突，从而使地方政府在房地产调控政策执行过程中表现出选择性或变通性的倾向。 dedecms.com

“十二五”以来房地产调控实践表明：尽管存在问责制的约束，部分地方政府出于地方经济增长的考虑，在执行中央从严调控政策时，响应速度明显慢于放松调控政策时的响应速度，执行力度也往往弱于放松调控政策时的执行力度。“十三五”以来，中央政府十分注重强调房地产调控中“因城因地施策”，尊重地方经济社会发展实际，给予了地方政府一定的政策空间，体现出中央政府妥善处理中央和地方可能存在的利益冲突，平衡二者关系的基本思路。下一阶段调控中，平衡中央政府和地方政府的利益关系，确保二者在房地产调控中目标一致，激励相容，将是保证房地产市场平稳健康发展长效机制有效运行的重要问题。

（三）平衡房地产发展和经济增长的关系

“十二五”期间，国民经济亟待从2008年全球性经济危机影响下企稳，房地产调控受到“保增长”目标的牵制，调控政策始终在“稳房价”和“保增长”之间寻求平衡。“十三五”规划实施以来，经济进入新常态，中央政府审时度势，适度调低了经济增长目标，着力推动供给侧结构性改革，以改善经济结构，实现更有质量的经济增长，为房地产调控腾出了政策空间。 内容来自dedecms

不可否认，现阶段房地产行业仍是国民经济的支柱产业。对于地方政府而言，房地产开发仍是带动区域经济发展和增加地方政府财政收入增长的重要支撑点。平衡房地产行业发展和经济上涨，并非压制房地产行业，也不是牺牲经济增长，而是要实现二者的良性互动。2016年下半年以来，中央多次明确提出抑制房地产泡沫，控制局部地区房地产价格过快增长，着力建立房地产市场发展长效机制，以促进房地产市场平稳健康发展来带动经济增长为基本目标。这是中央政府正确认识和处理房地产发展和经济增长关系的具体体现，但这一政策目标能否顺利实现仍有待检验。因此，在建立房地产市场长效机制过程中，妥善处理房地产发展和经济增长的关系，将是房地产市场调控中值得关注的又一重要问题。 内容来自dedecms

（四）平衡住房市场商品化和住房保障的关系 本文来自织梦

住房保障制度与住房市场商品化改革相伴而生，提高住房保障水平也是“十二五”以来房地产市场发展的重要任务，并取得了突出成绩，解决了大量中低收入群体的住房问题。在肯定成绩的同时，我们也必须意识到随着城镇化水平和住房市场商品化程度的不断提高，目前高房价已经成为中国大多数家庭特别是一二线城镇居民的最大负担，一二线城市中低收入群体仍旧需要住房。长期以来，我国住房保障政策以各地方政府提供保障性住房为主，实行目标责任制，注重建设任务的完成，但一二线城市住房保障覆盖范围仍显不足，部分三四线城市却出现了大量保障性住房闲置的情况。 本文来自织梦

住房保障政策需与地方经济发展水平和住房市场商品化程度相适应。“十三五”规划实施以来，中央政府积极丰富住房保障提供手段，实物保障与货币补贴并举，大力发展租赁市场，将多渠道筹集公共租赁房房源，各地方政府也根据地方特点实施了多样化的住房保障政策。这体现出政府意在打通普通商品房与保障性住房之间的联系，更好地实现住房保障功能。在未来的房地产调控中，应进一步妥善处理住房市场商品化与住房保障的关系，在保证房地产市场健康发展的同时，切实保障城市中低收入群体，特别是非户籍居民的居住权利。

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参考文献： dedecms.com

[1]黄新华、屈站.中央政府房地产调控政策决策逻辑的理论解释——基于1998-2013年间相关政策文本的研究[J].厦门大学学报（哲学社会科学版），2014（4）.

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[2]易斌.住房需求抑制还是土地供给调节：房地产调控政策比较研究[J].财经研究，2015，41（2）.

[3]余华义、黄燕芬.利率效果区域异质性、收入跨区影响与房价溢出效应[J].经济理论与经济管理，2015，35（8）. dedecms.com

[4]黄燕芬、张超.防范风险、促进房地产市场平稳健康发展——2016年房地产市场回顾及2017年展望[J].价格理论与实践，2016 （12）.

[5]刘保奎.分化与协同房地产市场形势及政策趋势[J].中国房地产，2017（7）. 内容来自dedecms

[6]凌维慈.规制抑或调控：我国房地产市场的国家干预[J].华东政法大学学报，2017（1）.

（作者单位：黄燕芬，中国人民大学公共管理学院教授、博士研究生导师；张超，中国人民大学公共管理学院）

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[1]数据来源：国家统计局。 织梦内容管理系统

[2]根据余华义和黄燕芬（2015）的研究，房价溢出效应指某一城市或区域的房价变动会传导到周边区域，从而引起周边区域的房价变动的现象，是房价波动空间传导机制的一种表现形式。 内容来自dedecms

[3]国土资源部和住房与城乡建设部：《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》。 织梦好，好织梦

[4]上海市住建委：《关于进一步加强本市房地产市场监管规范商品住房预销售行为的通知》。

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