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[摘要]近年来，我国关于电子税务局的研究和实践广泛。2015年国家税务总局印发《“互联网+税务”行动计划》，提出了“互联网+税务”行动计划，对电子税务局建设提供了行动指南。本文梳理了电子税务局建设相关理论，分析了国内外电子税务局实践，提出了整体政府理念下我国电子税务局建设的思路。笔者认为，大数据环境下基于整体政府的电子税务局建设应该从组织结构、工作模式、责任激励和创新服务等四个方面自上而下进行规划建设。

　　（中经评论·北京）我国对电子税务局的探索和实践早在二十世纪九十年代就已经开始。2015年9月，国家税务总局印发《“互联网+税务”行动计划》（税总发【2015】113号），提出的在社会协作、办税服务、发票服务、信息服务和应用服务5大板块中开展20项行动，都与云计算、大数据、物联网、移动互联网和智能控制在税收现代化管理中的应用和创新有关，尤其是对电子税务局发展具有指导作用。随着大数据技术的迅速发展，研究大数据时代整体政府建设框架下电子税务局的发展方向和建设思路有着重要的现实意义。
　　
　　一、基础理论
　　
　　（一）大数据理论
　　
　　维克托·迈尔·舍恩伯格和肯尼斯·库克耶（2013）指出，大数据是指不采用随机分析法，而采用所有数据进行分析处理的用于趋势预测的海量数据。麦肯锡全球研究所的定义是：一种规模大到在获取、存储、管理、分析方面大大超出了传统数据库软件工具能力范围的数据集合。本文将大数据定义为由数量巨大、结构复杂、类型众多数据构成的数据集合，是运用云计算等数据处理方式形成的知识生产力。这种生产力是将数据作为生产资料，通过智力创造和知识积累而产生生产价值的方式之一。大数据主要有五个关键技术，即云计算和Mapreduce、分布式文件系统、分布式并行数据库、开源实现平台Hadoop以及可视化技术。相比传统数据分析和挖掘，大数据的优势主要有：去结构化的理念摒弃了传统关系型数据模型和查询公式的束缚；以Hadoop为代表的分布式并行计算架构充分利用了节点计算和存储的能力，并且随着节点数量增加，这种能力呈线性增长；小模型大数量分析解决了传统样本分析无法得出可靠结论的问题，大大提高了结论可信度，甚至可以判断未来趋势；动态数据驱动创新避免了传统历史数据分析方法带来的滞后性，使业务部门保持持续的创新能力，及时应对外部变化。

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　　（二）电子税务局
　　
　　电子税务局是互联网和大数据时代，用在线化和数据化方式实现传统税务局管理与服务职能优化提升，为纳税人、征税人和用税人提供全新服务产品的全覆盖、全流程、全联通的智慧税务生态系统，是税收信息化适应互联网时代发展理应包含的新内容、呈现的新形态、达到的新高度。美国国内收入局前局长道格拉斯·舒尔曼认为，利用大数据分析技术的意义不仅在于增加税收收入，还在于这些技术还能帮助税务部门更精准、更具针对性地识别税法遵从度高的纳税人，从而减轻其不必要的遵从负担。④《“互联网+税务”行动计划》规划了5大板块、20项重点行动，为大数据环境下电子税务局的构建奠定了坚实基础。因此，电子税务局最重要的内涵与价值就是运用网络信息技术打破税务部门（包括国税与地税）之间的组织界限、消除涉税主体和作用对象之间的时空距离，构建一个电子化的虚拟税务系统。 copyright dedecms
　　
　　（三）整体政府理论
　　
　　汤姆·林（Tom Ling）对西方各国整体政府改革的实践与经验进行了总结，认为，整体政府组织模式包括“内、外、上、下”四个子集：“内”是指通过新的组织文化、信息系统、人员培训等实现内部有机合作，从而建立新的组织结构模式；“外”是指通过分享领导权、共同预算、融合性结构、联合团队等实现组织之间的合作，从而建立跨组织的工作方式；“上”是指通过以结果为导向的目标分享、绩效评估、公共服务协议等实现自上而下设定的组织目标以及对上的责任承担，从而建立一种新的责任和激励机制；“下”是指通过联合磋商、顾客参与、共享顾客关注点等实现以顾客需要为服务宗旨的公共服务供给过程，从而建立一种新的公共服务供给方式。②
　　
　　二、我国电子税务局建设情况
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　　近年来，我国多个省、市的国税、地税部门开展了新型电子税务局的建设工作。从江苏、广东、福建、浙江、山东等省的国税、地税部门看，大部分电子税务局处于探索和试验阶段，功能设计主要侧重于申报征收和纳税服务的应用，对于征管稽查、行政办公、外部协作等涉及较少。以下以江苏、广东两省电子税务局建设为例具体说明。
　　
　　（一）江苏省电子税务局建设分析
　　
　　江苏国税打造全功能电子税务局。江苏国税推进税收征管和纳税服务工作从实体办税全面走向电子办税，最终目标是实现纳税人“Sa”办税：任何人（anyone）在任何时间（anytime）、任何地点（anywhere），不论选择任何方式（anyway）都可办理任何业务（anything）。由此为各类用户提供7×24小时的线上办税服务，满足社会公众、纳税人、中介组织、税务人员等不同身份用户的个性化办税需求。目前，电子税务局一期建设已在全省全面上线运行，共包含5大类297项业务功能，以纳税人常用事项、集中处理业务及渠道整合业务事项为主。江苏国税的电子税务局是建立在征管体制改革基础之上的，所有事项均由省局数据中心发起，实现了省、县两级扁平化，实施精准服务和重点稽查，还责于纳税人。
　　
　　南京地税电子税务局融合办税和办公体系。南京地税将实体税务局与电子税务局全面整合，突出“办公”和“办税”的互通互联，其建设目标是：通过“互联网+税务”与大数据应用建设的统筹规划，着力“智慧地税”打造，促进税收征管进一步提高质效、纳税服务进一步便捷普惠、系统支撑进一步夯实提升、协作发展进一步开放包容，用三到五年的时间，建成“线上线下融合、前台后台贯通、统一规范高效”的新型电子税务局。
　　
　　（二）广东省电子税务局建设分析
　　
　　广东地税电子税务局办税业务覆盖更全面。广东地税电子办税服务厅有四个突出特点：一是办税无纸化。纳税人使用CA证书办税不用再报送纸质资料。二是办税业务范围全覆盖。除覆盖原网上办税功能外还增加了142项地方税（费）涉税事项申请、备案、审批和预约等功能。三是主动推送服务信息，涉税风险提醒、应享受优惠政策提醒、优惠备案到期等，内容达20项。①四是纳税人与征税人数据平等，实现所有业务事项申请资料与审批结果的可追溯和可还原，更好地保护了征纳双方的权益。

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　　深圳国税启动“互联网+电子税务局”，实现涉税事项全覆盖。2014年深圳国税建成的电子税务局将原来各个网上办税系统进行整合，纳税人可以通过网站、手机、微信、柜员机等办税；纳税申报、文书受理、发票购销、行政处罚、税收救济等业务均实现电子办理。其中，APP主要包括智慧服务、公众服务、办税服务和纳税人学堂等四大功能模块。纳税人可以通过APP“扫一扫”二维码获取具体业务的办理流程、所需资料、表样填写等相关事项，可通过“联一联”进入“国税助理”咨询平台，通过“摇一摇”功能获取涉税热点资讯，通过“拍一拍”进行投诉举报，通过“点一点”完成零申报等，为纳税人提供了快捷的纳税服务。
　　
　　深圳地税建设自然人电子税务局。为提高纳税人的良性税感和办税体验，深圳地税充分利用已建成的自然人税收数据库建设自然人电子税务局，为全面构建面向个人的现代税收管理体制打下坚实基础。该系统涵盖所有税种，囊括申报纳税、实时查询推送、完税证明开具等全功能。

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　　三、国外电子税务局建设及启示
　　
　　自二十世纪九十年代后期，西方发达国家对传统官僚体制和新公共管理运动形成和强化的分割管理模式进行了深刻反思，提出了整体政府的管理理念，其核心目的是通过对政府内部相互独立的各个部门和各种行政要素的整合、政府与社会的整合以及社会与社会的整合来实现公共管理目标。部分发达国家将电子税务局整合进整体政府的公共管理中，拓展了政府公共服务领域.突破了政府部门之间的数据壁垒，提升了政府运转效率。主要体现在以下几个方面：
　　
　　（一）构建电子税务局战略规划
　　
　　自二十世纪末，OECD成员国普遍将电子税务局纳入整体政府建设中，将降低遵从成本和提高纳税遵从度作为首要目标（OECD，2007、2010）；花费巨资投入到电子纳税服务技术开发和基础设施建设中。如2007-2012年，英国皇家税务海关总署投资了1.7亿英镑建设在线服务系统，把扩大服务范围、提高服务质量、提升电子纳税服务使用率作为首要战略任务（OECD，2010）。
　　
　　（二）融入一体化公共服务
　　
　　按照整体政府理念，OECD成员国普遍在互联网上建立了单一的政府服务网站，提高公共服务质量，降低行政成本（OECD，2012），纳税人通过网站、电邮、电话和智能设备四种渠道可获得几乎所有的公共服务，纳税服务完全融入公共服务中。如2008年丹麦建立政府公共服务网站，纳税人除了自助办税外，还可查询所有的公共服务情况（OECD，2008）。挪威也建立了整体政府门户网站，主要用于企业向政府报送财务数据，同时整合了诸多政府部门的公共服务（OECD，2010）。
　　
　　（三）发现潜在的税收漏洞
　　
　　为应对互联网经济带来的税源流失和利润转移，世界各国开始重视税收大数据的管理和分析，发现异常、防止偷逃税行为。如美国已经建成了覆盖全国的电子税务局网络，从税收预测、税务登记、纳税申报、税款征收、税务稽查、税源控制，到纳税数据采集、存储、检索等，全部工作，美国地方和联邦税务机构通过处理和分析内外部数据，找出偷逃税证据，大幅提升其稽查准确性和工作效率。 copyright dedecms
　　英国的电子税务部门能够运用大数据对新注册增值税纳税人进行精确画像，管理部门筛选出高风险的纳税人，并进行深入调查，从而减少骗税行为。2011年起，新加坡税务局启动了“辅助性遵从保证行动”项目，通过大数据严格审查消费税的管控过程，改进消费税政策和管理流程，发现纳税人非故意不遵从行为并给予其辅导和免罚。该项行动使管理更加公开，执法更加精准，提高了税务管理的效果。
　　
　　（四）强化数据采集和共享
　　
　　OECD在201 3年发布了应对税基侵蚀和利润转移的行动计划，明确了解决税基侵蚀和利润转移问题的唯一和长期的方法就是建立一套先进的、可在全球税务管理部门之间交换信息的系统。基于整体政府理念，各国实施了纳税人身份编码唯一化、标准化，从而使纳税人信息在政府部门中共享。约一半左右的OECD成员国在企业注册时采用了“通用注册、唯一编码”系统。如瑞典，纳税人一次注册即可获得企业注册局、税务局及经济和区域增长局（SAERG）三个部门的电子服务。目前，许多国家使用电子表格和电子发票大幅提高了数据采集和管理水平，为税制改革和税收征管提供了决策参考。如巴西政府的电子发票（NF-e）项目极大地改善了多个政府管理部门的管控流程，促进了当地中小企业的发展。

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　　（五）改变征纳博弈关系
　　
　　大数据环境下电子税务局不仅能扩展税务数据来源，也能改变征纳之间的博弈关系。如新加坡和澳大利亚的税务部门通过改进业务模式和谐征纳关系，要求纳税人（特别是企业CEO）主动参与对企业申报数据的管控，保证数据的正确性与合规性，纳税人可通过互联网主动向税务部门反映发现的错误。荷兰实施了“水平监测”计划，鼓励纳税人主动统计分析其经营数据并上报，政府则相应减少对其遵从性检查。从外部看，电子税务局通过强化数据采集将纳税人的历史行为、最新动态和潜在需求通过大数据分析呈现出来，使管理和服务更有针对性。从内部看，电子税务局通过统计征管数据，可以对不同H寸空.不同部门，不同人员的工作情况进行评估，用于成本估算和绩效评价，从而使税务部门的管理和决策做到于数有据。

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　　（六）启示
　　
　　对照上述经验，总体来看，我国电子税务局的建设大多利用了数据库技术，在税务管理现代化建设尤其是纳税服务方面取得了较好的成效，但对大数据环境下整体政府的发展趋势对电子税务局建设的影响方面研究不足。一是政府数据资源综合利用考虑不多。整体政府是大数据环境下我国政府改革的必然趋势，目前国内电子税务局对如何主动融入地方政府平台考虑不多，而这恰恰是降低税收成本、提高税收征管效率的必由之路。二是未考虑大数据环境下税收征管体制的变革。为适应大数据时代，全国税务系统组织机构也将适时调整，未来的实体税务机关将逐步缩减，所有涉税事项全部在电子税务局办理，各地的办税大厅也将大范围合并，稽查也只针对少数违法纳税人，因此电子税务局的功能将全面拓展。三是未准备税制改革的接口。各地电子税务局都是建立在现有税制结构上的实体税务局的必要补充，而未来电子税务局是面向纳税人和公众的唯一通道，一旦税制发生变化，平台很难快速作出调整。四是普遍缺乏对征税人和用税人的服务功能。一方面，大多数国税、地税部门没有统一在一个平台上开发电子税务局；另一方面，未能打通行政绩效与征管业务的关联，缺乏对征税人的评价和监督功能，更缺乏提供给政府其他部门或社会各界的各种查询统计需求。 本文来自织梦
　　
　　四、我国未来电子税务局建设构想
　　
　　结合汤姆·林提出的“内、外、上、下”四个“联合”子集的整体政府组织模式，笔者认为，大数据环境下基于整体政府的电子税务局建设应该从组织结构、工作模式、责任激励和创新服务等四个方面自上而下进行规划建设。
　　
　　（一）打破金字塔状结构
　　
　　我国的税务机构目前主要按行政区划或经济区划设置，由于层级较多、分工过细，导致效率较低。当前国内外电子税务局与实体税务局的关系大体分为三种：第一种是电子税务局是实体税务局的必要补充，主要侧重于面向纳税人的便捷服务功能；第二种是电子税务局与实体税务局并存，共同面向纳税人和征税人提供服务；第三种是电子税务局部分或完全替代实体税务局，税务人员不再直接管户，而是转向数据加工与风险识别，稽查资源更加集中。笔者认为，随着整体政府的推进和大数据技术的日益完善，建设电子税务局必须摒弃实体层级组织管理模式，以整体政府扁平化流程再造为依据，建立大数据共享环境下的事项团队或节点组合的网状组织结构。全国税务系统以金税三期为依托，数据在省级大集中的基础上发展为全国区域集中，省级税务机关可与税务总局相应司（局）设置对应部门，将省一市一县三级管理结构扁平化为省一市和县两级结构，市级税务机关不再管辖县级税务机关。市、县级税务机关的组织结构将变成征收、风险和稽查三类，征收完全存在于虚拟的电子税务局，风险属于半实体存在，大部分存在于大数据技术分析中，小部分研发数据应用，只有稽查可以实体形式存在。 内容来自dedecms
　　
　　（二）整合跨部门资源
　　
　　实现部门信息资源整合是建设电子税务局的关键。电子税务局要对各种维度的涉税信息资源进行采集整理、加工，积累整体政府下的有效数据资源，实现跨部门共享。在目前“碎片化”税收管理模式下，政府部门间由于专业化分工相互隔离，信息资源呈现“孤岛化”现象。税务部门可以开展两项工作：一是建立整体政府下的涉税共享目录。在整体政府理念指导下，建立涉税信息共享目录、列出清单，是目前实现政府部门信息共享的有效方法。这是一种可分可合的管理工具，不仅可以建立跨部门规范化的涉税信息交换格式，还可供各级政府部门和社会公众检索、查阅。二是健全共享涉税信息管理制度。在整体政府理念指导下，考虑到涉税信息整合牵涉到多方利益，甚至可能涉及国家秘密等，因此必须提请政府牵头提供安全策略，设定不同的使用权限，规范共享信息资源管理。

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　　（三）再造税收业务全流程
　　
　　整体政府中税收业务会涉及到多个部门的相关业务，推进电子税务局建设必须改造现有的税收业务流程。因此，必须跳出税收的传统职能思维，以跨部门全流程效率最优为标准重构税收业务流程。由发起者发起，经过各个环节的自动流转和跨部门协同处理，到达流程终点，实现全流程跨部门的人员和信息的有效整合。同时，根据流程合理配置涉及的部门和相关人员的各项资源，形成一个闭合的高效流程。
　　
　　（四）整合纳税服务
　　
　　在整体政府模式下，电子税务局完全融入政府公共管理平台中，纳税人所有的税收业务和其他公共业务都只在一个政府平台中办理，纳税人无需知道税收业务如何在税务机关流转，只需知道需要什么服务、要提供哪些资料，并且可以及时跟进税收业务的办理进度。因此，税务部门要利用云技术，实现税收数据服务器的虚拟化，建立公有云和私有云，对纳税人行为偏好作出分析预测，从而提供更精准的主动式服务；实现网络办税服务便捷化，让纳税人可以通过各种平台享受到所有可能的服务项目；构筑服务系统的安全保障体系，确保纳税人信息不被泄露，切实维护纳税人权益。

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