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发端于重庆的地票交易制度为我国农村土地的市场化改革提供了一个很好的示范。截至2011年8月20日，重庆农村土地交易所共组织地票交易23场，成交地票194宗，成交价款达103．29亿元，有力地助推了城市反哺农村战略的实施。随着地票交易的发展，一些深层次的制度性问题也开始显现。比如，在地票交易中，由于地票交易的对象不是实物性的土地，而只是用地指标，因此就地票承让方而言，其购得地票只是获得了新增国有建设用地的指标，却并不能直接在城市获得同等面积的建设用地使用权。由于在未建立地票二级市场的背景下，地票的落地问题直接决定了地票承让方利益的实现，进而也必然会影响地票交易的市场需求以及地票交易的成交价格，因此必须给予高度关注。但目前重庆地票在落地时却面临着诸多“尴尬”，亟需进一步的改革与创新。 内容来自dedecms

1．地票落地与土地出让制度的衔接 dedecms.com

相比以往的土地供应模式，地票制度为企业自主选择开发地块提供了一定的自由空间。也就是说，地票承让方在农村土地交易所竞得地票以后就有权利在符合规划前提下向政府提出具体的征地建议，而不是坐等政府的土地出让。但需要注意的是，在具体地块的土地出让过程中，地票承让方和其他用地者却仍是平等的竞争者，地票承让方并不享有任何的优先权利。这样的制度安排就会导致如下的结果：如果地票承让方在土地出让中竞购成功，则地票的价格便计入到招拍挂价格之中，进而可以用于冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费；但是如果地票承让方在土地出让中竞购失败，则其只能要求返还地票价款，至于由此而导致的利息损失则仍要由地票承让方自行负担。可见，现行的土地出让制度使得地票承让方在落地时的自由选择空间受到了很大的限制。这一限制的直接后果就是相对于政府储备机构和园区建设单位而言，目前民营企业参与地票交易的积极性并不太高。这是因为政府储备机构和园区建设单位可以在政府完成征地后就以划拨或协议出让的方式直接获得该宗土地的使用权，从而在事实上享有了土地开发的优先权。但对于更多的民营企业而言，其获得地票以后却仍然必须要通过招拍挂的方式参与土地竞购，这就必然会出现一些持有地票的民营企业在选定好具体地块以后却未能竞得该地块，最终持有地票只是在“为他人作嫁衣裳”。

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为形成地票交易市场与土地出让市场的良性互动，并切实维护地票承让方的正当利益，有必要将前述两个市场进行结合。2010年11月16日成都市国土资源局发布的《关于进一步完善国有经营性建设用地使用权出让“持证准入”制度的公告》曾规定自2011年1月1日起，在成都拿地的开发商必须先持有同等面积的“建设用地指标”(地票)。成都市的上述做法实际上是赋予了地票承让方一定程度的“优先权”。虽然这样的做法可能会在短时间内抬高地票的需求量，进而导致地票成交价款的提升。比如，成都首场地票交易会上的成交均价就达到了72.89万元/亩，明显高于重庆目前的地票交易价格水平。正是由于担心地票价格上升会抬高房价，因此目前成都已将“持票准入”改为“持票准用”，以期缓解地票价格的上涨。但是，从长远来看，允许不持有地票的企业也能参与土地出让市场的竞购，对于地票承让方显然是不公平的。因此建议重庆应当考虑建立建设用地“招拍挂”准入制度，即将地票的持有作为参与土地出让的前提条件。至于由此而可能导致推高房价的问题，笔者认为地票价格会经过市场的调节后逐步达到一个合理水平，而不必过分担心对房价的推动压力。首先，目前重庆的地票价格占房地产开发成本的比例极小，尚不足以因此而导致房价的提升。以重庆主城区的土地出让成本为例，2010年土地出让平均每平方米楼面成本为2153元，按3.0的容积率估算，目前每亩地票价款换算到每平方米商品房楼面成本上仅为65元。其次，地票的交易还可以增加城市建设用地的数量，从而在一定程度上将增加房屋的供应量，进而有助于平抑房价。再次，我国目前房价的形成也不完全是成本推动型的。研究发现，即使重庆地票的成交价格在目前的基础上再上升一倍，其占商品房开发楼面成本的比重大致只会占到6％，按土地成本在开发综合成本中占1/3的比重测算，地票成本仅占开发综合成本的2％，还不足以对商品房售价产生太大的影响。但若是地票价格上升一倍，则农民的收益就可以提升一倍。 copyright dedecms

2．地票落地与土地征收制度的改革 本文来自织梦

地票的落地还会涉及我国现行征地制度的改革问题。2009年重庆市人民政府在《关于重庆市统筹城乡综合配套改革试验区工作汇报》中已经明确提出，今后主城区的经营性用地，政府不再下达用地指标，而一律要求通过地票交易获得。然而，在目前的制度安排下，城市建设用地的供应却为国家所垄断，因此经营性用地的开发者在获得地票以后，仍然需要通过政府的土地征收和土地出让才能实现地票的“落地”及具体开发。这里显然就出现了一个悖论：一方面，在现有制度下，地票要在主城区(城市)“落地”，就必须基于公共利益先行进行征收；另一方面，就地票的具体使用而言，其所针对的却是重庆主城区的经营性用地，而非意在满足公共利益的需要。理论上讲，破解上述悖论的途径不外有三：要么允许农民集体所有的土地的使用权直接进入建设用地市场，进而打破国家对建设用地市场的垄断；要么扩大国家的征地范围，允许国家在公共利益范围以外征收农民集体所有的土地；要么“指鹿为马”将非公共利益硬说成是公共利益。

而允许集体土地直接入市，则可以很好地化解上述悖论。当然，在我国现行法律框架下，这一做法也是存在违法之嫌的。因为按照《土地管理法》第43条的规定，除乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设可以申请使用农村集体建设用地以外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，都必须依法申请使用城市国有建设用地。因此不论是“以租代耕”，抑或是直接让农民集体建设用地使用权“入市”的做法都是与现行《土地管理法》的规定有冲突。但是，在理论上，允许集体土地直接入市却已然成为了我国学界的主流认识。 织梦好，好织梦

事实上，地票交易也为我们充分展示了农村集体土地流转的必要性和正当性。既然作为农村集体建设用地经复垦和验收后所产生的建设用地挂钩指标(即地票)可以经由市场的方式进行置换，进而实现土地资源的优化配置和土地利益的公平分享，那为何作为有体物的集体建设用地本身就不能按照市场化的方式进行配置呢?必须承认，现行的“先征后用”的征地模式极大地残留了计划模式的弊病，并且还存在着“低进高出”严重侵犯农民土地利益的问题，因此必须引入市场的方式对现有的土地制度予以彻底变革。而且，尤需注意的是，随着地票交易的发展，如果仍然一味固守既有征地模式，那么地方政府就极有可能会因为有了更充裕的建设用地指标，而进行更大规模的土地储备，这样就会导致地方政府加快征地步伐，进一步垄断土地的发展权，并独享增值收益的不良后果。因此地票交易制度的发展与深化必须要同时改革现行的征地制度，否则地票交易就不可能有大的发展或是与现行的征地制度一起沦为掠夺农民土地权利的“利器”，进而违背地票交易制度设计的初衷。 本文来自织梦

此外，从实现城乡统筹的目标来看，光靠地票交易制度也是不够的，因为地票交易所针对的只是偏远农村的土地，其所追求的是让偏远地区的农民也能分享到工业化、城市化导致的土地增值收益。换言之，对于城市郊区的农民而言，地票交易模式下的土地收益分享将是极为有限和不足的，因此城市郊区的农民一般不会愿意把建设用地复垦为耕地，以期获得地票收益。而且从促进土地资源优化配置目标的实现而言，我们也不宜在城市及其郊区保留大量的耕地，因此地票交易制度的发展并不排斥集体土地入市的需求。相反，在很大程度上，地票交易与集体土地入市二者之间是互相支持的。当然，光靠集体土地入市也无法解决我国广大的偏远农村农民参与土地收益分享问题。因此，地票交易制度的改革应当要与缩小征地范围以及允许集体建设用地使用权直接入市等问题一并展开，只有这样才能真正构建起公正、有序和高效的城乡统一建设用地市场，真正实现城乡统筹。

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3．重庆地票交易的发展亟需顶层制度的支持

通过上述分析不难发现，地票落地所涉的问题极为复杂，不仅关系到地票交易制度与土地出让制度的衔接，而且还涉及到与土地征收制度以及集体建设用地使用权入市等问题的协调，因而地票交易制度的下一步改革就不是单靠重庆市地方人民政府能够胜任的，而是需要由中央进行顶层制度的系统设计。在我国的现有体制下，修改《土地管理法》，明确界定公共利益的外延，缩小征地范围，允许集体建设用地使用权直接入市，乃至最终建立城乡统一的建设用地市场等任务都涉及到了重新调整土地收益分配格局的重大问题，同时上述任务的解决也关系到新时期我国发展模式、发展方式的转变以及中央与地方关系的再次调整问题，利益攸关，纷繁复杂，所以理应由作为国家最高权力机关的全国人大来担此重任。(nc-1820124)

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