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中心城市具有较强的集聚功能和辐射作用，是带动地区经济发展的重要增长极。中心城市要发挥辐射带动作用需要具备一定的条件：经济规模应比较可观，整体实力应比较雄厚，国内生产总值在所属区域中应占有相当的比重，人均GDP应该高于区域平均水平，这是中心城市最基本的经济特征，是发挥其作用和效能的经济基础。

20世纪80年代初我国开始逐步实行财政包干新体制(“分灶吃饭”)和市领导县的新的行政管理体制，中心城市的发展开始受到重视。1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》中提出“要充分发挥城市的中心作用，逐步形成以城市特别是大、中城市为依托的，不同规模的、开放式、网络型的经济区”，这一决定的目的是要通过城市带动乡村、通过中心城市带动县域经济，实现城乡合治、共同发展。那么，经过二十多年的发展，我国的中心城市辐射带动作用如何呢?

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一、“小马拉大车”现象大量存在，协调中心城市与周边县市关系是实现区域发展的迫切问题 内容来自dedecms

“小马拉大车”现象是改革开放后，在市管县体制背景下产生的。我国的市管县体制改革兴起于20世纪80年代、鼎盛于20世纪90年代。1982年，中央决定改革地区体制，推行市领导县体制，并以江苏省为试点。1983年1月，国务院批准江苏省撤销所有地区，地区所辖各县划归11个市领导。之后，全国各地全面推开。截至2002年12月31日，全国27[1]个省区除海南省是实行省管县体制外，其余26个省区全部实行了市管县体制。27个省区中有14个省区的地区已经全部改为地级市。除青海、西藏只有省会城市一个地级市外，其余25个省区均有2个以上的地级市。全国共有地级行政建制332个，其中地级市275个，占地级行政建制的83％；县级行政建制2860个，其中市辖区830个，县级市381个，县1478个，自治县116个。此外，旗、自治旗、特区、林区分别为49个、3个、2个和1个。全国275个地级市中，只有内蒙古的乌海、福建厦门、湖北鄂州、广东佛山、海南海口及三亚、甘肃嘉峪关、新疆克拉玛依8个市不带县，地级市领导的县占全国县级单位总数的70％以上。[2]

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实行“市管县”体制，目的是为了发挥城市对农村的带动作用，通过城乡合治来充分调动地区资源，实现城乡协调发展。在此我们对于这种体制的利弊不作研究，只是想说明，正是因为实行“市管县”体制，所以才产生了中心城市和各县市的利益冲突问题，也因此产生了中心城市和各县市的协调发展问题。理论上讲，中心城市需要具备一定的经济实力，才能起到辐射和带动整个市域的作用，也才宜实行市管县体制。但是，从实际来看，目前在我国实行了市管县的地区，中心城市的实力相对较弱，“小马拉大车”的现象是普遍存在的。这种现象主要有两种表现形式：一是中心城市实力确实不强，横向纵向比都弱，而市域范围又较大，市辖县较多的“小城区、大农村”现象，这种现象在河北、山西最为典型；二是虽然中心城市经济规模并不是很小、实力并不是很弱，但由于县域经济较强，相对于强大的县域来说，中心城市辐射带动能力有限，我们在此称之为“弱市强县”现象。在我国的东部沿海发达地区“弱市强县”现象较为普遍。

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从表1可以看出，不包括海南、西藏及北京、天津、上海、重庆4个直辖市在内的全国25个省区的地级市市区占地区的比重，GDP为50.7％，人口为26.8％。而北京、天津、上海3个直辖市市区GDP及人口占全市的比重分别为97.3％、88.7％和98.8％及93.9％、81.8％和95.2％。可以看出，地级市的中心城市的集聚程度相对于直辖市来说明显偏低。从东、中、西三大地带来看，中部地区中心城市的集聚程度最低，主要是市辖县较多，表现为“小城区，大农村”现象；西部地区中心城市的总量及人口比重最高，主要是因为西部地级市辖县相对较少且西部地区的县域经济不发达；而在东部地区中心城市的总量及人口比重低现象最普遍，主要是由于东部地区的县域经济较强。

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在经济发达的东部地区，只有辽宁、广东两个省的地级市市区GDP占地区的比重高于全国水平。而这两个省的市区GDP之所以占的比重相对高一些，也与其辖县少有关，两省平均每个地级市分别管辖3.1个和3.4个县(或县级市)，均远远低于全国平均水平。“小马拉大车”在东部地区主要表现为弱市强县现象。在第三届全国县域经济基本竞争力最强的A级中，东部地区占总数的78.5％；中部地区占15.5％；西部地区占6.0％。在东部地区，强县数量多，而中心城市实力又不强，弱市强县现象也就比较明显。

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在东部发达地区，浙江、江苏两省的弱市强县现象是比较突出的。改革开放以来，浙江、江苏两省的乡镇企业及小城镇快速发展，县域经济不断增强。在第三届全国县域经济基本竞争力百强县评比中，浙江、江苏两省是拥有全国百强县最多的两个省，分别为27个及21个。浙江省11个地级市中9个拥有百强县；江苏13个地级市中也是9个拥有百强县，很多市不止拥有1个百强县，仅苏州市就拥有5个全国百强县。县域经济强大，弱市强县现象也就更明显。从这两个省拥有百强县的地级市来看，除杭州、无锡等个别市区实力较强的地级市外，绝大部分地级市中心城市规模偏小，辐射力不足，中心城区与周边县市在发展水平和运行质量上存在着落差，对周边县市带动作用不强。

弱市强县现象在浙江省尤其明显。2002年，浙江省11个地级市中有3个市区的人均GDP低于全市，这3个市是金华、嘉兴和舟山。人均GDP是反映城市实力的一个重要指标，中心城市人均GDP低于全市，低于县域，这说明中心城市的实力弱于县域，那么对县域的带动作用也就弱。浙江省弱市强县现象的产生有其特殊的体制背景。与其他省不同的是，浙江省的财政体制实行的是“省直管地、县”的模式。在这种模式下，地区一级(市)财政只对省财政有结算关系，且预算内财政收入仅限于地级政府所在市，而与行政辖区内的县(市)没有对应的财政结算关系。在这种省直管县的体制下，县向省政府争取指标，不同于县政府向市政府争取指标而市政府截留省政府指标的情况，所以这时，县政府的财权扩大了，县能够拿到更多财政收入，有利于县域经济的发展，这也是浙江省县域经济强大的原因之一。从2002年8月起，浙江省实行“放水养鱼”政策，把地区一级的经济管理权限直接下放给绍兴县等20个县区，经济上近似“省管县”，并且还准备把更多的原属地级市的经济管理权限下放到县(市)，以达到进一步促进县域经济的目的。目前，浙江省的县域经济已占到全省GDP的70％，与此形成鲜明对比的是，浙江省11个地级市的实力及其增长与县域经济实体相比相对弱和慢。 内容来自dedecms

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由于县强市弱，中心城市不仅不能有效发挥辐射带动作用，而且还与各县市之间存在着发展空间、经济管理权限、产业发展、城市和区域规划、基础设施建设等矛盾，造成了经济建设中的浪费和不配套，严重影响了区域经济的协调发展。在当前区域经济一体化快速发展、区域竞争加剧的背景下，“小马拉大车”不利于发挥中心城市的功能，不利于区域竞争力的提高。因此，统筹协调中心城市与各县市的关系，强化中心城市的辐射带动功能，成为各地市，尤其是弱市强县问题比较突出的地市的当务之急。 copyright dedecms

二、“小马拉大车现象”产生的原因分析 织梦内容管理系统

1．体制原因。分析弱市强县现象产生的原因，就不得不从市管县体制来谈起。市管县体制始于解放初期，当时主要是为了解决大城市蔬菜、副食品基地建设问题。20世纪80年代以来大规模推行，其目的是为了发挥中心城市作用，以城市带动农村，达到城乡合治的目的。我国实行市管县的地级市，主要有以下五种形式：一是地市合并，即将原来具有相当经济实力的省辖地级市与原地区行政公署合并，实行市管县。这类地级市的中心城市由于是长期历史发展形成的，实力相对来说较强；二是撤地设市形成的地级市，这类地级市和第一类的区别就是原地区没有地级市，地区行政公署所在地有的是县级市，有的是县，有的甚至还是镇，地区行政公署所在地成为中心城市，虽然不能一概而论，但相当一部分规模偏小，对市域经济的辐射带动作用有限；三是县级市升格为地级市。由县级市升格为地级市又有两种情况，一种是原来设立的县级市，具备一定的经济实力，另一种则是改革开放后县改市后又升为地级市，如浙江的嘉兴、湖州、绍兴、金华、衢州等市，都是20世纪70年代末80年代初以来陆续改市，进而再升格为地级市的；四是将县直接升格为地级市，实行市管县。这种类型主要出现在广东，如1988年广东省撤销了清远、河源、阳江三个县，设立了清远、河源、阳江三个地级市；五是在能源、原材料工业基地兴建的资源型城市，这类城市大多数是在原为乡村或无居民点的情况下平地起家且迅速发展成为地级市，并划入部分县实行市管县。从以上可以看出，实行市管县体制的中心城市从起源上分为四类：一是长期历史发展过程中形成的经济中心；二是由县级市发展而来；三是在县城或镇的基础上发展而来；四是在乡村甚至无居民点处新建立的城市。因此，我国地级市的大多数中心城市起点较低，城市基础较弱，相当一部分中心城市并非是由于长期经济发展自然形成的经济中心，而是被推上了中心城市的位置，由于先天发育不良，其经济实力与所管辖的县的落差不大，甚至还比不上所辖县，再加上有的市所辖的县数量较多，因此中心城市不能有效地辐射并带动所辖县，这是“小马拉大车”现象产生的体制根源。 织梦内容管理系统

2．发展原因。改革开放后县域经济快速发展，中心城市与县域的实力对比发生了变化。20世纪80年代我国实行的市管县体制，尽管存在着这样那样的弊端，但是不可否认，这一体制在发挥城市对农村的带动作用、发挥城市工业对乡镇企业、私营企业的带动方面还是起到了一定的作用。随着我国改革开放的进一步深入，县域经济也快速发展起来。2002年，全国县域内人口总数达9.2亿人，占全国总人口的71.6％；全国县域经济的国内生产总值(GDP)达5.7万亿元，占全国GDP的54.5％。全国县域经济GDP增长速度(当年价比)为11.3％，高于同期全国经济增长速度。在沿海经济发达省份，通过大力发展乡镇企业及个体私营经济，县域经济日益强大，广东、江苏、浙江等省份的一些地级市，县域经济比重占到了70％以上。与此同时，中心城市发展速度相对较慢，比重日趋下降，出现了“小马拉大车”或者弱市强县现象。

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三、实现区域经济协调发展的途径 本文来自织梦

(一)走一体化之路，构建组团式城市群。 dedecms.com

在当今国际经济领域，区域一体化已成为不可逆转的趋势。欧盟、北美自由贸易区等一体化组织方兴未艾。进入21世纪，在中国加入世界贸易组织后，随着市场的进一步开放，国内经济发展也呈现出区域经济一体化快速发展趋势，省际、城际之间的联系正在打破行政上的束缚，谋求经济上的共融与共进。长三角在没有改变行政体制的前提下正在谋求“同城化”，而且初见成效。如今的上海人拿着一卡通交通储值卡，就可以在无锡、杭州等地乘坐公共汽车时“潇洒一挥”；宁波人、无锡人、苏州人可以拿着在当地考的证，到上海求职；苏、浙、沪旅游界达成了相互间实行“无障碍旅游”的共识。上海、杭州、苏州还在讨论共同制定轻轨交通规划。与此同时，珠三角也正在进行大手笔的“整合行动”，计划在2010年把珠三角打造成“亚太区主要城市集团”。通过区域经济一体化，行政区划的障碍就有可能通过市场的力量来淡化甚至消除。 织梦内容管理系统

区域一体化也在我国的地级行政单元内推进。位于浙江省中部的金华市，是浙江省中西部传统的经济中心，辖婺城、金东2个区，兰溪、永康、义乌、东阳4个县级市及武义、浦江、盘安3个县。其所辖的义乌、永康、东阳均是全国百强县，其知名度远远超过金华市，是典型的“小马拉大车”。为了强化中心城市，金华市一方面加强市区商业中心的地位，强化服务功能，另一方面，由单纯强调中心城市转向强调城市群的发展，提出了“建设网络型、组团式、多极化的城市群，实现区域经济一体化”的区域发展道路。同样，地处福建省东南部，辖晋江市、石狮市、南安市、惠安县、安溪县五个百强县的泉州市为了促进区域经济协调发展，提出了建设“半小时城市群”的大泉州概念，提出强化“一盘棋”的意识，其目的就是实现周边县市与中心城市的一体化，在一体化的发展过程中强化中心城市。

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在地级市的行政区域内，在中心城市实力短时间难以改变，行政区划调整难度较大的情况下，采用“区域经济一体化”的思路来促进城市的发展不失为可行之举。通过构建城市群促进区域经济的发展，也是发挥中心城市的功能、促进中心城市发展壮大的一种有效途径。城市群发展思路有助于绕过行政分割所带来的各种壁垒，有助于规模效应、集聚效应、辐射效应和联动效应达到最大化，有助于区域内各城市通过联动、整合，实现资源有效配置，在发展自身的同时提升区域竞争力。

(二)在城市群中强化中心城市，发挥辐射带动作用。 copyright dedecms

建设组团式城市群，实现区域一体化发展，还要充分发挥中心城市作为增长极和发动机的辐射带动作用。1954年法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁(F．Perruox)首次提出了增长极的概念。增长极理论认为，经济增长并非同时出现在所有地方，它以不同的强度首次出现在一些增长点或增长极上，然后通过不同的渠道向外扩散，并对整个经济产生不同的最终影响。1957年，法国地理学家J．布德维尔将增长极的概念引入地理空间，并提出增长中心这一空间概念。他认为，增长极是在城市区配置不断扩大的工业综合体，并在其影响范围内引导经济活动的进一步发展。增长极理论被作为一种政策，在前苏联、法国、意大利、巴西、刚果等得到应用。前苏联在区域经济发展中，广泛应用增长极的原理，通过“地域生产综合体”(即增长极)的建设发展改善落后地区，取得了明显成效。后来，有些学者干脆把增长极看做中心城市。增长极理论的核心就是区域经济需要中心城市的带动，区域经济发展的关键就是中心城市的发展。因此，在提出一体化发展思路的同时，还要注意强化中心城市，发展中心城市的龙头带动作用。 织梦内容管理系统

(三)中心城市的发展要注重内涵，慎调行政区划。

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壮大中心城市有通过行政区划调整一蹴而就的，也有通过产业发展增强实力的，可以外延式扩张，也可以内涵式发展。近年来，面对风起云涌的撤县设区、撤市设区热，人们也在进行冷思考，撤县设区、撤市设区不仅造成了假性城市化，而且这种“摊大饼”式的城市扩张也在受到质疑。2001年，为了扩大中心城市，金华县撤县设区，金华中心城市的面积扩大了五倍多，但由于金华县是传统农区，经济发展水平不高，城市化率也较低，因此，金华县的划入并没有使中心城市的经济实力明显增强，反而拉低了中心城市的人均水平。可见，时机不成熟时撤县设区不仅不会强化中心城市，反而会带来负面效应。同样在浙江省，台州市的黄岩撤市设区不仅引起了市人大代表的上访，而且使黄岩在向中等城市迈进的步伐戛然而止。因此应慎言撤县设区或撤市设区，慎调行政区划，而是将精力主要放在增加经济强度、深化内涵上。

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当然我们并不是绝对反对撤县设区，2001年初苏州的吴县撤市建区，强化了中心城市，走出了一条成功的扩城强市之路。笔者认为，撤市或撤县建区需要选择恰当的时机，时机不当，徒劳无益。而选择时机，关键要看中心城市的实力是否真的做大，城市发展对边界扩展是否产生了内在的客观需求，中心城市是否已经具有充分的吸纳能力。

(四)依托开发区，实现产业强市。 dedecms.com

开发区是20世纪90年代中后期我国区域竞争的主要依托点，即使在今天，开发区依然是产业发展的主要载体。以开发区为载体，大力引进外资，促进产业集聚，提升城市产业水平，实现城市拓展，已成为国内中心城市迅速发展的主要经验之一。20世纪90年代初，江苏苏州市区的经济每况愈下，而市辖的常熟、张家港、昆山等县市实力日益增强，中心城市对县域经济的辐射、带动效应不断减弱，所辖县域的离心倾向也日益加大。苏州的崛起缘于开发区的发展，随着高科技工业园区和新加坡工业园区两个开发区的建成，苏州又恢复了活力和生机。外资企业的落户安家使当地经济结构得到了优化，形成了电子资讯、机电一体化的精密机械、新型家用电器、精细化工、生物医药及新材料等六大支柱产业。同时，以外资为主体的园区经济，拓展了城市空间，改善了苏州的城市面貌，也带来了城市建设的新理念。苏州发展的经验充分表明，开发区兴则城市兴，开发区发展则城市发展。在开发区的建设上，要注重发展特色，同时还要与各县市的开发区拉开档次，形成产业梯度，错位发展。

(五)对接上一级中心城市。 本文来自织梦

一座城市的竞争力，必须依托在一个区域整体实力中，在更大范围内获得自身所需的资源，今后的竞争，更多不是城市间、省际间的叫板，而是区域间、板块间的较量。中国城市竞争力排名特点之一就是，综合竞争力强的城市往往毗邻而居，且周围有城市群依托。在前十位的城市中，北京与天津、上海与宁波、苏州以及珠江三角诸城市，相互之间的距离都很近，高速公路一两个小时即可到达。作为发展腹地，周边有诸多卫星式城市。这说明综合竞争力强的城市不仅仅依靠自身力量发展，而且需要一群城市作为其原材料来源、商品集散地和城乡缓冲区。作为中心城市，主动融入区域经济中，主动承接更强一级中心城市的辐射，是壮大自身实力，充分发挥其辐射、带动功能的有效途径。苏州接受上海的辐射、佛山承接广州的辐射，无不是如此。

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[1]不包括中国香港、中国澳门、中国台湾及北京、天津、上海、重庆4个直辖市。 织梦内容管理系统

[2]资料来源：《地级市将被撤销，中国“市管县”体制面临大手术》，http：//finance．tom．tom，2003年10月26日。