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可持续发展是标志人类文明史进入一个新阶段的一种全新的发展观和发展模式，是“能够满足当前的需要又不危及下一代满足其需要的能力的发展”。[1]用系统论的观点看，可持续发展是一个包括人口、资源、环境、经济和社会等各个要素在内的复合系统，人口、资源、环境是构成经济和社会可持续发展基础的三大要素，每一项要素都是可持续发展必不可少的。只有数量适度、素质高的人口，永续利用的资源和受到良好保护的环境组成的有机整体，才能形成可持续发展的能力。可以说，人口、资源、环境与经济协调发展是辽宁老工业基地调整改造和振兴的必由之路。

一、财政税收政策与辽宁可持续发展的关系 织梦好，好织梦

1.政府在实施可持续发展战略中的地位与作用。可持续发展思想的核心是在发展中使环境资源的“外部不经济内部化”。由于环境与生态资源属于公共财产，具有消费的非竞争性、提供的非排它性以及不可分割性，导致它具有很强的“外部性”即私人成本与社会成本、私人收益与社会收益的不一致。当造成污染的成本由社会承担时，就产生典型的环境污染的“负外部性”，将造成严重的环境污染和公共资源破坏，影响环境的可持续性。当提供环境保护的收益由社会享受时，就产生了典型的“正外部性”，但同时不可避免地产生“搭便车问题”，进而造成提供环境保护这样的公共产品供应严重不足。另外，不可分割性所导致的产权难以界定或界定成本过高，进一步打击了人们对资源投资、保护和管理的积极性，导致无节制地掠夺、攫取稀缺的环境资源，这就充分说明市场经济虽然有利于生产要素的优化配置，但却不能解决环境“外部不经济性问题”，从而导致“市场失灵”。因此，解决市场失灵问题的责任自然地落到了政府的肩上，其在可持续发展战略中作用是其他任何社会组织都不可能替代的。

2.财税政策在可持续发展战略中的地位和作用。财税政策作为国家实行宏观经济调控的重要政策手段之一，对经济社会的综合、协调发展有着重要影响。它可以充分体现政府的政策意图和战略导向。实现可持续发展是辽宁省乃至我国社会经济发展的现实需要和长远选择。实现这种战略转变，需要市场主体的经济行为有相应的转变并与之相适应，这就势必牵涉到市场经济主体的利益界定和调整等问题。通过运用适当的财税政策，尽可能使社会效益和市场主体自身的经济效益相一致，规范、引导和调节市场主体的经济行为，使之朝着有利于整个社会效益改善和提高的方面发展，实现政府的宏观调控意图和发展战略目标。

二、财政政策大力支持辽宁老工业基地的可持续发展

1.支持企业改革与发展，促进老工业基地振兴。为了支持企业的发展，辽宁省制定了《关于财政支持企业改革与发展的若干政策意见》，提出了27项财政扶持政策。2004年和2005年辽宁省财政投入技改贴息资金10亿元，重点用于装备制造业、原材料工业等行业的技术改造贴息。辽宁省财政筹措担保资金8亿元，为一大批中小企业特别是民营企业提供融资担保，促进了非公有制经济发展；投入专项资金支持阜新、北票资源枯竭地区经济转型等项目的建设。积极开展分离企业办社会和企业政策性破产等工作，争取中央分离企业办社会和企业破产补助22.4亿元，省财政核销企业技改贷款本息13.8亿元。落实振兴老工业基地税收优惠政策，2004年和2005年为企业减免税收64.7亿元。积极支持企业对外开放，两年对出口企业退税201.2亿元，增强了企业国际竞争能力。

2.加大财政投入，切实解决“三农”问题。2004和2005全省财政累计投入153.65亿元，重点用于农业结构调整、农业综合开发、水利基础设施、生态环境、税费改革等支出，促进了农村发展、农业增效和农民增收。一是全部免征农业税，实现了农民“零税赋”；各级财政安排农村税费改革转移支付49.8亿元，解决了免征农业税后影响乡村政权运转等问题。二是辽宁省财政投入5.1亿元，支持跨市河道整治、农田灌溉水源工程和农村基本饮水井的建设等，解决了5万人饮水问题；各级财政投入14.5亿元，完成了445万亩造林绿化，3889万亩的天然林、公益林保护。三是各级财政投入7.8亿元，改造和生态治理162.3万亩中低产田，支持农业产业化经营项目90个；投入15.79亿元，用于粮食直补、良种补贴和农机购置补助，促进了粮食增产和农民增收。四是研究制定了财政优惠政策，支持辽宁西北扶贫开发重点县和民族自治县加快发展，将其扶持政策享受范围扩大到22个县，并对其他18个县实行了增值税、营业税和企业所得税环比增量返还政策。辽宁省财政对40个县增加税收返还4.3亿元，转移支付补助32.8亿元。 织梦好，好织梦

3.加大社会事业投入，促进经济社会协调发展。一是支持教育事业。2004～2005年全省财政投入289.8亿元，重点用于改善农村基础教育办学条件、职业教育及实训基地建设、高校重点学科和实验室建设等支出。二是支持科技事业。两年全省财政共投入51.6亿元，重点支持装备制造业、新材料产业关键技术攻关，企业技术进步及信息化建设，以及高新技术产业化基地建设。“十五”期间，全省科技投入总量达104.4亿元，支持项目达8000多个，其中科技三项费用85.4亿元；科学支出19亿元，全省科技投入占财政支出比重的2.47％。除了增加资金投入，省财政还建立了一批支持科技发展的专项资金，如科技型中小企业技术创新资金、辽宁省专利技术成果转化专项资金、辽宁省软件发展专项资金、辽宁省校(院)合作专项资金等。这些资金的使用，使一批科技人才被吸引进来了，一批中小型科技企业得以技术创新，一批具有自主知识产权和核心竞争力的高新技术产品群得以形成，也初步形成了产学研的合作机制。三是支持卫生事业。全省财政投入33.8亿元，积极推进城乡医疗卫生事业发展，将新型农村合作医疗试点扩大至34个县(市)区。 本文来自织梦

4.加大了对社会保障的投入，确保社保工作的稳步推进。截至2003年底，辽宁省社会保障的试点任务已全面完成，为推进老工业基地振兴奠定了基础，为全国社会保障制度改革积累了经验。2001～2003年，全省筹集社保资金总量为851.2亿元，财政筹集357.1亿元，占42％。图3给出了2001～2003年中央和地方财政的筹资情况：在财政筹集总量357.1亿元，其中三年共争取中央财政补助资金268亿元，占75％，年均递增25％；地方财政筹集资金89亿元，占25％，年均递增36％。2004年全省筹集资金3.3亿元，解决了社会保障试点后3.4万名国有企业下岗职工并轨问题。2004和2005年两年内全省筹措资金687.0亿元，确保了企业离退休人员基本养老金、失业人员失业救济金、城市低保对象和医保对象按规定享受保障待遇；目前全省城镇领取失业保险金46.5万人，141.85万户城镇居民得到政府最低生活保障。2005年末全省城镇社会保险参保情况见表7，其中城镇企业参加基本养老保险的离退休人员334.5万人，比2004年末增长8.3％。

5.坚持以人为本，切实解决群众生活困难。一是2005年省财政投入21.8亿元，实现就业230万人，安置大龄就业困难对象18.5万人，援助零就业家庭至少实现一人就业14.3万户，培训下岗失业人员33万人。二是全省建立下岗失业人员小额贷款担保基金2.7亿元，担保金额2.5亿元，促进1.1万名下岗失业人员自主创业。三是从2003年以来，省财政先后投入14.62亿元，用于城乡贫困群众医疗救助、农村居民最低生活保障、城市低保对象和特困群体临时救助等，支持贫困家庭学生82.8万人免费就学。四是省财政投入采煤沉陷区治理专项资金9.98亿元，2004和2005年建成住宅及配套基础设施365万平方米，安置居民6.7万户；省市财政安排棚户区改造资金20.5亿元，引导社会投资58.4亿元，使用开发银行软贷款46.6亿元，拆迁、改造棚户区1101万平方米，改善了18.2万户的居住条件。五是省财政投入6.784亿元，用于整村推进开发式扶贫和移民扶贫；投入专项资金0.63亿元，支持在建防气改水工程，解决45万人饮用高氟水问题。六是切实解决拖欠公教人员工资问题。省财政下拨资金12.5亿元，与有节余财力的市共筹集资金17亿元，确保了县乡按国家及省确定的标准足额发放工资，基本解决了2001～2003年公教人员工资拖欠问题。

三、辽宁老工业基地可持续发展进程中的制约因素 copyright dedecms

(一)高耗能行业比重较高。

表8根据我国工业各行业单位产值的能耗量排序，给出了单位产值能耗最高的前18个行业。[2]高耗能行业主要有采选、冶金、石油化工、造纸等行业。由1998年和2003年的数据对比不难看出，高能耗的行业，占辽宁工业总产值的百分比由1998年的56.57％提高到2003年的56.99％。 织梦内容管理系统

从表9可以看到，2003年辽宁省的主导产业中石油加工及炼焦业、黑色金属冶炼及压延加工业、化学原料及制品制造业均属于能耗较高的行业，在行业单位产值能耗排序中，属于比较靠前的行业。这三个行业的工业产值占总产值的比重为36.65％，说明高耗能产业仍是辽宁省工业的主体。但同时也应该看到，近几年来辽宁发展较好的行业中，交通运输设备制造业、通用设备制造业、通信设备和计算机设备制造业是属于能耗较低的行业。 织梦内容管理系统

(二)国有企业负担较重。 织梦内容管理系统

辽宁国有经济比重大，历史包袱沉重，改制难度大。现有的国有企业和国有控股企业是1353家，现有经营性的国有资产6505亿元。国有经济的资产占总资产的75％，销售收入占总销售收入的62.5％。由于国有企业几乎在各个产业都占有主体地位，扼杀了民间资本的投资机会，对民营企业的发展具有“挤出效应”，导致民营企业发展缓慢。各种历史包袱、社会负担、改革成本仍在拖累企业，一些国有企业经营和发展主要依靠银行贷款，企业负债率过高，自我积累与发展能力严重不足。目前，资源枯竭型企业退出成本、大中型国有企业的政策性破产、下岗分流人员劳动关系的解除成本、社会统筹经费补充、企业办社会负担以及企业不良债务等是国企改革的最大阻方，其中企业债务问题、人员安置问题和企业办社会问题尤为突出。[3] dedecms.com

(三)资源枯竭日益严重。 内容来自dedecms

辽宁省是典型的“资源立省”，是以资源开采为主而逐步发展壮大起来的省份。无论是国家重大工业项目的重点安排以及相关地方配套项目的建设，还是后来逐步形成的钢铁、能源、有色、机械、化工、建材等产业为主的工业体系，都与矿产资源的高强度开发密切相关。长期的矿产资源开发建设，使全省形成了一批以资源开采为主，或以矿产品为基本原料进行生产的城市和地区。主要资源城市有9个，称为“五大四小”，即鞍山(冶金)、抚顺(煤炭)、本溪(冶金和煤炭)、阜新(煤炭)和盘锦(油气)等5个地级城市，北票(煤炭)、南票(煤炭)、大石桥(建材)和调兵山(煤炭)等4个县级城市。9个城市及其地区总人口1215万人，土地面积5万平方千米，国内生产总值1555亿元，分别占全省的29.3％、33.9％和30.9％。

从现有资源储量看，9座城市大体可分为三种类型：一是资源储量仍较丰富。鞍山市目前铁矿保有储量74.5亿吨，还可开采百年，但大多属赤贫矿，品位低，埋层深，开采成本高，环境破坏严重。位于调兵山市的铁法煤田目前精查储量8.78亿吨，占全省总储量的1/3，还将有20年的“黄金时光”。二是资源近期可能走向衰竭的盘锦市和大石桥市。经30多年的开发，盘锦油气产量呈递减趋势。现有资源储量仅可维持10年左右时间，大石桥市大部分矿山已转入地下开采，成本高，市场竞争能力差；滑石资源已经枯竭；硼矿开采仅能维持5年；菱镁矿仍有一定储量。三是资源已经枯竭的城市。视接续产业发展程度又可分为两类，一类是在资源枯竭的同时，接续产业发展已有一定基础的抚顺和本溪等两市。另一类是经济社会发展遇到较大困难，亟待发展接续产业的阜新、北票和南票。由于多数矿山已经开采了几十年甚至上百年，资源已经枯竭，不少企业已经破产或将要破产。本溪、北票煤矿已整体破产，抚顺、阜新、南票煤矿的部分矿井已经关闭。8个有色金属矿企业已经全部破产关闭，非金属矿资源大多也濒临枯竭，原煤年总产量比高峰年下降了26％，原油产量下降了11％，天然气产量下降了38％。[4] 本文来自织梦

(四)环境问题逐渐显现。

1.水体污染较为严重。水资源是人类生产、生活的基础，是重要的战略资源，水资源的可持续性对一个地区经济社会持续健康发展有深刻影响。辽宁省是一个严重缺水的省份，人均占有量877立方米，仅为全国平均值的1/3。根据预测，全省每年缺水约5亿立方米，全省有30个城市缺水，其中严重缺水的城市11个。在水资源匮乏的同时，水环境污染相当严重。辽河是全国污染最严重的河流之一，据国家环保总局《中国环境状况公报2004》公布的数据显示，在全国七大水系中，辽河劣V类水质比例为37.9％，污染程度仅次于海河的56.7％。 织梦内容管理系统

2.资源型城市环境问题突出。辽宁省有182家矿山企业，占地2202平方公里，破坏的土地面积达500平方公里；其中7处采煤沉陷区面积达333平方公里，涉及住宅面积663万平方米，居民11万户、33万人。沉陷区中除阜新已开始治理外，仍有169平方公里有待治理。沉陷区地表面最大下沉约20米，最大水平移动约10米。区内很多房屋和公共设施被破坏，给人民生命财产带来严重威胁。另外，辽宁省矿山废渣累计堆放量已达42亿立方米，废水每年排放量达7716万吨，瓦斯年排放量达3亿立方米，严重污染环境。[5] 织梦内容管理系统

3.生态问题日益突出，全省14个地级市中有9个出现不同程度的沙漠化，不少矿区的水土流失、土地盐碱化非常严重。目前全省生态环境质量良好和良好以上的面积比为26.44％，质量为一般的面积占55.29％，质量较差的占18.27％，每年由于环境污染、生态恶化所造成的直接经济损失达10多亿元。由于生态环境和能源结构的共同影响，城市空气呈现出冬季煤烟型污染为主、春季风沙扬尘污染为主的污染特征。2004年辽宁14个城市中空气质量达到国家二级标准只有6个，比2003年减少1个，达标率为42.9％。

四、促进辽宁可持续发展的财税对策建议 织梦好，好织梦

(一)支持与深化企业的改革，充分发挥市场机制的作用。 内容来自dedecms

振兴老工业基地，重点在工业，难点在工业，希望也在工业。因此，必须把支持企业改革与发展摆到重要的位置，通过优化配置财力资源，发挥比较优势，支持企业改革与发展，推进体制创新、机制创新和技术创新，形成新的经济增长机制；坚持以市场为导向，推进产业结构优化升级，提高企业的整体素质和竞争力；减轻企业历史包袱，进一步加大对内对外开放，创造企业参与市场竞争的环境。

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财政要改变传统的产业支持模式，适当运用减免税、财政贴息和财政补助等间接方式支持优势产业发展。在市场经济和公共财政体制下，企业是资源配置的主体，财政不能代替市场去配置资源。过去财政直接拿钱支持产业发展也暴露出了不少问题：一是支持产业发展中政府过多担任直接投资者的角色，难以适应市场经济体制的要求，阻碍了市场机制作用的充分发挥；二是在项目建设中，重建设轻管理，重投入轻产出，管理混乱，造成财政资金的损失和浪费；三是大量财政借款难以收回，形成很多呆坏账，影响财政资金的使用效率。因此，必须改变传统产业支持模式，财政的扶持要由直接投入转向财政政策综合引导，更多地采用税收优惠、财政贴息、财政补贴等间接手段，支持企业的发展。[6]

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1.从资源与环境角度出发，大力支持优势 织梦内容管理系统

产业和支柱产业的发展。辽宁省未来工业的结构调整应该是：高耗能产业向优势行业集中，非优势的行业要逐步退出。具体来说，要充分发挥财政政策的导向作用，进一步加大对原材料工业和装备制造业的战略性重组，同时大力发展低耗能行业，主要包括交通运输设备制造业、通用设备制造业、通信设备和计算机设备制造业等高新技术产业、现代服务业，逐步提高低能耗产业在工业中所占的比重，实现产业发展和资源、环境间的良性循环。对资源型城市来说，要适当延长产业链和资源开发期限，为资源型城市的结构调整和多元化发展争取充裕的转型时间，并提供一定的转型资金。[7]

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2.加大投入，提高科技成果转化率和企业的技术创新能力。通过补助的方式，按照“择优扶强、突出重点、注重实效”的原则，重点支持能够带动产业技术水平提高的技术创新和重大技术装备研发项目，支持产业发展中重大、共性、关键性技术研究与开发，推动技术成果转移扩散。通过采取贴息或补助方式，重点支持骨干大企业及企业集团的技术中心建设，逐步构建和完善以企业为主体的技术研发体系，提高企业开发高技术、高附加值新产品的能力，为企业技术创新能力的提升提供有效技术支撑，增强企业的核心竞争力。鼓励工业企业加速固定资产折旧，可在现行规定折旧年限的基础上，按不高于40％的比例缩短折旧年限，提高企业自主创新能力。对采取加速折旧的工业企业，对企业技术改造项目的贷款优先给予适当的财政贴息支持。

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3.大力促进民营企业的发展。财政要通过调整支出结构，建立担保资金，主要用于解决中小企业融资难问题，以鼓励和支持民营经济发展。重点支持为“两大基地”、“三大产业”提供配套服务的中小企业、创新能力强的技术密集型和扩大城乡就业的劳动密集型民营中小企业、农业产业化龙头企业；通过采取贴息或补助方式，优先支持具有自主知识产权、附加值高、促进就业、节能降耗、有利于环境保护以及出口创汇的科技型中小企业，支持科技型中小企业管理和制度创新，促进科技型中小企业的发展。 dedecms.com

4.调整外资政策，进一步扩大对外开放。外资政策要由单一的向生产制造业倾斜，转变为向上、中、下关联产业多元投资并形成完整产业链和供应链的系统配套引资政策倾斜，要以产业资本领域为主，同时通盘考虑现代物流、营销网络、商品批发零售、信息平台建设等服务业的金融资本和商业资本领域。

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(二)积极推进生态省建设，促进辽宁省的资源环境的可持续发展。 本文来自织梦

1.大力发展循环经济，促进老工业基地的振兴。从辽宁省目前严峻的资源生态环境形势来看，要实现经济与资源环境的协调发展，只有走以最有效利用资源和保护环境为基础的循环经济之路，才能加快老工业基地的振兴和实现可持续发展。遵循“减量化、资源化、无害化”的原则，推行清洁生产和废物“零排放”，建立一批循环经济型企业；加快生态工业园区的建设；提高水资源的利用率，逐步建立城市中水系统，缓解全省水资源危机；利用辽宁的经济、技术和区位优势，建立区域性废弃物资源再生利用产业基地。

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2.建立环境保护投入新机制，加大资金投入。2004年辽宁省环境保护总投资133.67亿元，占全省GDP的1.96％，投资比重高于全国平均水平1.4％，其中污染源治理投资34.47亿元，城市基本建设投资72.87亿元，生态建设投资24.70亿元，环境系统能力建设投资1.63亿元。根据辽宁省目前的污染现状，财政对于环保的投入仍然捉襟见肘，因此要改革现有的环境经济政策，建立与市场经济相适应的环保多元化投入机制。

3.大力发展环保产业，促进环保科技创新。大力发展环保产业，不仅是保障可持续发展的重要物质基础，也是国民经济新的增长点。辽宁省制造业基础雄厚，要抓住机遇，大力发展环保制造业，形成具有自主知识产权和专业化优势的环保企业。同时不断开发省外和国际环保产业市场，提高辽宁省环保产品的竞争力，努力扩大出口。[8] 织梦好，好织梦

4.继续开展以辽河流域为重点的区域性水污染防治。辽河污染防治应根据国家产业政策、区域资源环境承载力，以及产业升级的需要，加大流域内产业结构调整力度。 织梦内容管理系统

5.加快资源枯竭城市生态环境治理和基础设施建设。改善生态环境、完善基础设施是资源型城市改善居民生活质量，优化投资环境，推动接续产业发展的基础性条件。要坚持统筹规划，突出重点，因地制宜，多元筹资、市场运作原则，进一步搞好矿山生态环境保护与恢复治理，加大退耕还林(还草)和土地垦复的力度。 dedecms.com

(三)加大对教育等社会事业的支持力度，改善辽宁老工业基地振兴的社会环境。 dedecms.com

1.加大教育投入，为老工业基地振兴创造良好的人才环境。一是通过依法安排教育经费预算、优化财政支出结构、统筹教育各项非税收入、吸引社会资金等措施，做大教育经费投入总量，建立并形成足够的发展教育资金保障机制。二是突出支持职业教育发展。通过争取中央专项，整合农业、科技经费等财力资源，集中财力，加大对职业教育的投入，培养造就符合老工业基地振兴要求的专门技术人才。三是支持全省实施高层次紧缺人才培养培训工程。对以工科院校为主的校企共建实践基地、软件学院和软件高职院、重点学科和重点实验室建设给予资金支持，为培养老工业基地的高素质人才提供财力保障。四是支持基础教育和农村义务教育。通过增加安排教育专项资金，支持高中校舍改扩建，解决基础教育“瓶颈”问题；建立农村义务教育经费保障机制，提升农村教育水平。 织梦内容管理系统

2.进一步落实促进就业和再就业财税政策。切实调整支出结构，增加再就业资金投入。预算安排的再就业资金不得低于可支配财力的1％，要从当年城市维护和建设资金、国有土地有偿使用收入和国有资产转让收益以及下岗生活费中调整一部分用于再就业资金。纳入财政专户管理的行政事业性收费收入，要按照一定的比例划转用于再就业资金；加快完善信用担保体系，建立下岗失业人员再就业小额贷款担保基金，为下岗失业人员提供小额贷款担保服务；加大财政投入，建立和健全劳动力市场网络的建设，使劳动力市场网络覆盖城市所有的街道、社区、职业教育和职业培训机构。

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3.建立长效、稳定的社保资金筹集管理机制。一是努力提高社会保险基金的自我平衡能力，完善社会保险费征缴机制。继续扩大社会保险覆盖面，实现基金收入与企业平均工资同步增长，覆盖面与实际缴费人数同步增加，各项社会保险费同步征收。二是要进一步调整财政支出结构，整合财力，拓宽筹资渠道，增加财政社会保障和就业补助资金。每年社会保障和就业支出预算总量规模和比重不低于上年水平。着力解决失业保险基金缺口问题，对各市的失业保险基金贷款，省财政继续给予贴息补助。三是继续完善省对市的社保和就业资金补助的转移支付政策。四是加强社保资金监管。强化社会保障资金财政专户管理，认真执行社保基金“收支两条线”的有关规定，严禁违规设立收入过渡户，加强各项社会保障和就业资金的管理与监督，保证专款专用，严禁截留、挤占和挪用。实施养老、失业、低保和就业资金财政国库和专户集中支付制度，减少资金流转环节，维护资金安全，提高工作效率。

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[1]参见世界环境与发展委员会：《我们共同的未来》，吉林人民出版社1997年版。

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[2]参见中国社会科学研究院工业经济研究所：《2005年中国工业发展报告》，经济管理出版社2005年版。

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[3]参见安体富、王海勇：《振兴东北老工业基地的财税政策取向》，载于《中央财经大学学报》2004年第6期。 dedecms.com

[4]参见《辽宁省资源型城市经济转型专项规划》，辽宁省发改委网站。http://222.177.237.213:8000/rwt/ZHONGHONG_JC/http/P75YPLUMN3UXRLUHN75C6Z5P/Article_Show.asp?ArticleID=12。

[5]陈永杰：《东北老工业基地基本情况调查报告》，载于《经济研究参考》2003年第77期。

[6]参见王保安等：《促进西部地区特色优势产业发展的财政政策》，载于《财税改革纵论》经济科学出版社2005年版。

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[7]参见王洛林、魏后凯：《东北地区经济振兴战略与政策》，社会科学文献出版社2005年版。 copyright dedecms

[8]参见杜秋根：《辽宁省可持续发展环境保护战略研究》，科学出版社2004年版。 dedecms.com