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【摘要】区域政策是国家优化区域空间格局、强化区域空间治理的重要手段和工具，具有明显的空间属性。区域政策的空间属性包括“人的繁荣”的空间中性和“地区繁荣”的空间干预两种思路，然而长期以来，学术界关于对二者的权衡和取舍莫衷一是。为此，本文首先梳理两种思路的论争，进而考察中国不同阶段的区域政策实施思路，在此基础上分析新时期坚持两种思路并举的内在逻辑。本文的核心观点是：区域政策的两种思路可以和谐并存，在经济全球化和经济新常态背景下，区域政策只有兼顾空间中性和空间干预，才能更好地促进区域经济协调发展，提升区域空间治理能力。基于研究结论，未来中国区域政策的选择应是：提升一体化水平，提高要素空间配置效率；改善区域市场准入，促进区域协调协同发展；实施差异化区域政策，增强政策精准性和有效性。 织梦内容管理系统

【关键词】区域政策；空间属性；空间治理；经济地理 内容来自dedecms

引言 内容来自dedecms

经济全球化是当今全球发展的重要趋势。20世纪80年代以来，交通通讯技术的快速发展降低了不同主体与空间联系的时间成本，拓展了可发生联系的空间距离，大大推动了经济全球化的进程。经济全球化产生的“时空压缩”效应，加速了生产要素的流动和生产组织方式的变化。伴随经济全球化的快速推进，区域化逐渐成为主导趋势[1]，区域成为国家积极参与全球竞争和融入全球价值链体系的重要生产空间。经济全球化促使国家和地方对经济地理关系进行重新思考。在此背景下，各国推动实施空间治理，健全空间治理体制机制，提高空间治理能力。这是提升国家综合竞争力和促进区域创新发展的新手段，反映了国家对地方空间进行主动调节，积极回应区域和地方需求。

经济全球化是一个经济活动的地理范围不断扩大和国际联系不断加深的过程，深刻影响了国家与地方以及地方之间的空间治理关系。改革开放以来，顺应全球化的客观发展趋势，我国不断优化国家空间治理，通过策略性的尺度重构和制度供给，促进特殊区域快速发展。我国在不同阶段实施的区域政策取得了诸多成效，已成为促进区域协调发展、优化区域空间结构、提高资源空间配置效率的重要工具。经济新常态下，区域空间失衡问题日益突出，迫切需要优化区域空间格局，寻找新的区域经济增长动能。党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标，就是要推进国家治理体系和治理能力现代化。区域政策作为国家空间治理的重要手段，理应成为国家空间治理体系的重要组成部分。 织梦内容管理系统

关于区域政策的讨论，必须考虑经济全球化和区域一体化对经济地理空间塑造的重要影响，因而有必要对其所隐含的空间选择逻辑加以深入分析。适应全球化和一体化发展趋势，我国在东、中、西和东北四大板块的基础上，提出了“一带一路”、长江经济带和京津冀协同三大发展战略，形成了“4+3”区域总体发展战略，进一步重塑了我国经济地理格局。这是从当前全球发展背景审视我国的区域发展，对空间治理体系作出的新一轮战略性布局，为我国在新时期深入参与全球价值链分工指明了新的方向[2]。目前研究中国区域政策空间选择的文献比较鲜见，鉴于此，本文基于区域政策的空间属性视角，梳理学术界关于区域政策空间属性的理论研究，结合中国特殊案例，对区域政策的转换进行审视，探讨新时期坚持空间中性和空间干预政策并举的现实逻辑。 织梦内容管理系统

一、区域政策空间属性的理论论争 内容来自dedecms

区域政策是中央政府对区域经济进行干预的重要工具，通过政策资源的集中安排，有目的地对某些类型的问题区域实行倾斜，以改变由市场机制作用形成的空间结果，促使区域经济协调发展并保持区域分配合理。[3]6区域政策主要分为三类：国家总体发展战略重要组成部分的区域政策；改革开放先行区和试验田的区域政策；针对各类问题区域、特殊功能区域实行的区域政策。[4]区域政策以控制区域差距、协调区际关系、优化资源空间配置为根本目标。经济全球化重构了国家与地方的关系，为回应同家空间治理据此应如何做出选择，学者们对区域政策实施思路展开了新一轮的研究，焦点在于区域政策实施思路应选择“人的繁荣”的空间中性政策，还是“地区繁荣”的空间干预政策。 dedecms.com

空间中性政策的观点认为，不考虑特定地方背景的干预是解决发展应该关乎人员还是地方这一传统两难问题的最优方法。空间中性最重要的理论假设是空间均衡的存在性，即完全竞争的劳动力和土地市场，以及生产要素的完全流动性。[5]因此，空间中性政策本质上是一种“人的繁荣”的政策，最有效地增强效率、保证享有平等发展机会以及改善个人生活水平。[6]通过要素自由流动、破除制度障碍、提高市场化程度，以促进人口和经济集聚，最终实现人均收入的空间均匀分布和欠发达地区的趋同增长。2009年世界银行《重塑世界经济地理》报告认为经济增长是不平衡的，经济活动的空间均衡分配只会阻碍经济增长，实现经济一体化应当基于无空间的区别机制[7]，并提出了一个忽视地理空间因素的“3D-31”政策分析框架。“3D”即密度、距离和分割，以描述地理空间的特征。1、“3I”即制度、基础设施和空间干预，以解决“3D”产生的问题。首要的是通过制度和基础设施改善促进经济集聚和要素自由流动，以提高个人收入和总体福利水平，空间干预政策只是在此基础上的次优选择。 织梦好，好织梦

空间干预政策的观点认为，区域空间存在“失灵”情况，空间均衡在现实中几乎不存在，空间中性政策并不能有效改善特定地区的发展状况和整体福利水平，只有实施针对特定地区的干预政策才能影响区域发展的路径。空间干预政策体现出“积极的区域倾斜”特征，差别对待不同类型区域，形成分工合理、优势互补和合作共赢的区域关系。[8]实施空间干预政策基于以下假设：解释欠发达地区表现欠佳的经济状况、当地贫闲的生活水平以及某种类型的市场失灵。地区异质性和地区间互动是空间干预政策必须考虑的基本要素，地区异质性包括地区特有的地理、文化和制度等内容。由于不考虑地区异质性的空间中性政策通常具有较强的空间效应，反而降低了区域政策实施的效果，因此空间干预政策首先应考虑地区异质性。地区间互动能够促进本地群体和外地人才交流，进而产生新思想和新知识，解决地区发展潜能受到抑制的难题。空间干预政策要将识别与利用本地优势作为促进区域发展的主要工具，完善基本公共服务，增强区域创新能力，发掘落后地区的增长潜力。 dedecms.com

区域政策的两种思路最早可以追溯到关于区域福利与国家福利的关系的讨论。Winnick在“地区繁荣与人民富裕：对经济活动地理再分配的福利方面的思考”中最先讨论了这一问题。Bolton对此进行了系统分析，并指出这两种选择代表了干预思路的冲突，“地区繁荣”强调需要扶持落后地区的发展，人民富裕则聚焦于个人的福利而不考虑其地区分布。那么，应该如何对二者进行权衡和取舍?事实上，将二者进行单纯割裂并加以相互替代的做法有失偏颇。正如Gareilazo（2010）等指出“强调空间干预政策的作用并不意味着不承认集聚经济的潜在价值或认为经济活动可以均匀分布”。丁嵩和孙斌栋（2015）也认为应当超越基于人员抑或地方的争论，区域政策只有在考虑人员以及地方双重依赖时才有可能达到预期目的。[6]可以看到，学者们对区域政策实施思路的论争取得了有较多启发性的成果，但从理论到实际总是困难的，仅仅认识二者的理论观点是远远不够的。中国大国特征突出，结合全球化背景下的区域发展实际，分析区域政策的实施思路，无疑具有重要的理论意义和现实意义。 dedecms.com

二、中国区域政策的空间选择转换 内容来自dedecms

中国在经济发展的不同阶段实施了相应的区域政策，区域政策的两种思路进行单一转换，表现为一种对立运动关系，这种对立运动内生于经济全球化和区域一体化发展的客观需要以及资源配置机制的调整，而区域政策的成功有赖于两种思路的综合协调。要理解这一点，有必要对中国区域政策转换中两种思路对立运动的表现形式进行梳理，剖析其适应于空间选择转换的逻辑。新中国成立以来，区域政策相继经历了“均衡发展一非均衡发展一非均衡协调发展一协调融合发展”阶段，表现出不同的尺度特征和地域特征（见表1）。 dedecms.com

1.区域均衡发展政策（1949-1978）：空间干预。由于历史和地理因素，内陆地区经济发展严重滞后于沿海地区。为改善生产力布局严重失衡的局面，在考虑区域发展水平一致性和差异性基础上，国家划分了沿海和内地两大经济地带，实施区域均衡发展政策。均衡发展政策强调全国“一盘棋”的单一空间尺度，实现生产力的均衡布局、加强内陆落后地区建设的目标，其空间属性是一种低水平的空间干预政策。在两大地带基础上确立了七大经济协作区，各经济协作区根据自身资源禀赋，建立经济中心，形成独立完整的工业体系。随后，国家进一步划分出“三线”地区，投资重点向西南、西北等落后的内陆地区倾斜。均衡发展政策提升了内陆地区的生产力，内陆地区工业产值占全国比重从1949年的28％提升为1978年的36％。 copyright dedecms

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2.区域非均衡发展政策（1979-1998）：空间中性。由于区域均衡政策导致了经济效率下降，在承认区域经济发展不平衡的客观基础上，国家提出了“沿海和内地两个大局”的发展思路。非均衡发展政策鼓励人们流向能够获得更好生活水平和更多就业机会的东部地区，通过强化东部地区的集聚效应，并推动生产力的梯度转移发挥其扩散效应，实现区域共同发展，实质是一种空间中性政策。东部地区成为了资源集聚的热点地区。东部地区的对外开放降低了与世界的分割，吸引了人才、资金和技术的流入，推动中国融入世界经济及参与国际分工的深度，降低了区域间分割和要素流动限制，推动形成“沿海经济特区一沿海开放城市一沿海开放区一内地”的空间梯度格局，一定程度上带动了中西部地区的发展，促进了国民经济的较快增长。

3.区域非均衡协调发展政策（1999-2006）：空间干预。1990年之后，尽管全国各地区经济保持较快增长，区域差距却迅速拉大，东部优先发展的空间中性政策面临“失灵”。在考虑区域差距基础上，国家进一步缩小区域政策的单元尺度，从东、中、西三大地带转为东、中、西、东北四大板块。1999年正式提出“实施西部大开发战略”，2002年十六大报告提出：“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造”；2004年围务院发布了《关于促进中部地区崛起的若干意见》，标志着西部开发、东北振兴、中部崛起和东部率先发展的四大板块正式确立。同时，区域政策还聚焦于老少边穷地区的振兴发展，政策开始向西部地区、民族地区和革命老区倾斜。非均衡协调发展政策实际上是“两个大局”战略思想的继承，对于解决中西部落后问题、东北萧条问题发挥了重要作用。 织梦内容管理系统

4.区域协调与融合发展政策（2007-2012）：空间中性。随着资源环境约束日益趋紧，人口、资源和环境出现了空间失衡。国家“十一五”规划根据资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。主体功能区把人口和经济对资源环境的承载力纳入国土空间开发中，注重人口、经济和资源环境的空间均衡，其基本思想是关注“人的繁荣”，鼓励限制和禁止开发区的人口向优化和重点开发区集聚，设想通过人口迁移，逐步缩小各地区人均收入水平的。[9]2010年国家进一步提出实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局。意在规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。 织梦内容管理系统

综合以上分析，我国在不同阶段实施了相应的区域政策，对经济地理格局产生了重要影响。但是，单一的区域政策思路仍面临以下难题。一是行政性分割、户籍政策导致区域市场分割。要素流动面临有形或无形的障碍，使得流动成本较高、基本公共服务缺失、社会保障不可转移等问题突出，空间中性政策出现“失灵”，难以实现资源优化配置和区域效率最大化的目标。二是忽视空间异质性降低了政策精准性。“地区繁荣”的干预政策是要将空间异质性纳入政策制定过程中，但区域政策的空间尺度过大，对制度、文化、社会等地区异质性考虑不足，缺乏差异化的政策，实现“地区繁荣”目标的效果大打折扣。三是区域平等与空间效率的两难选择。改革开放前的地区均衡政策忽视了经济效率的提升，只是一种“嵌入式”或者“大树单株植入式”布局，人口和经济并没有出现明显的空间集聚[10]。改革开放后东部优先发展的政策注重提升空间效率，对区域平等关注不足，空间不平衡较为突出。区域间差距仍然是区域总体差距的决定因素，实现区域平等与空间效率的协调任重而道远。

三、坚持空间中性与空间干预并举

从全球空间范围看，经济全球化提高了资本及劳动力的可移动性，中国也在不断地嵌入全球化进程，充分利用全球化发展红利。改革开放以来，中国区域经济发展抓住全球工业革命浪潮和产业全球转移的机遇，大力推进生产要素全球配置。2008年金融危机后，全球经济格局呈现一些新的变化：技术进步并没有带来更多的就业机会；资源在全球配置过程中产生的路径依赖，深刻影响了中国区域发展空间模式的变化，导致区域经济空间失衡；尤其是2013年开始经济进入新常态，区域经济空间分化态势愈发明显。“只有通过操纵国家政策变量，才能对区域经济的未来作出最有用的贡献。”因此，应对全球经济空间格局的新变化，主动适应和引领经济新常态，必须科学制定和实施区域政策。

（一）空间中性：融入全球化提升空间配置效率

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区域经济有客观的发展规律，从市场机制作用的空间结果上看，区域经济增长在地理空间上存在“极化”现象。空间集聚是全球经济活动最突出的地理特征，人口自由迁移是经济社会发展的客观要求，集聚和迁移则是重塑经济地理的主要动力。相关研究指出，人均GDP与经济活动集聚呈现出明显的正相关性，经济活动的空间集聚会提高整体经济效率。[7]8-10中国经济活动集聚也呈现出东部最高、中部次之、东北较低、西部最低的空间格局。2015年东部和中部以占全国20％的面积聚集了70％以上的生产总值和60％以上的人口；十大城市群2、以占全国15％的面积，聚集了62.3％的人口，创造了79.9％的生产总值，长三角、珠三角和京津冀城市群的经济和人口密度从“中心—外围”由高到低逐渐扩散。因此，发挥市场机制的决定性作用，促进经济集聚和一体化发展，提高要素空间配置效率，实现人口、经济、资源环境的空间均衡。基于此，国家提出了“4+3”区域总体发展战略，从经济地理的3D框架考察，其本质是一种空间中性政策（见表2），核心是拓展中国经济发展空间，重塑中国经济地理格局，实现东部和中西部的协调发展和一体化发展，构建全球产业分工和产业转移新模式。密度方面，通过促进经济和人口集聚程度，提高人口的市场接近程度，改善总体经济增长。距离方面，随着交通通讯基础设施的互联互通，缩短了中西部地区对外的时空距离，改善了中西部的经济区位和市场可达性。分割方面，实现区域间资源优势互补、基础设施共享和地区市场共建，降低区域间市场分割。因此，回应全球化发展新要求和区域经济发展客观规律，推动集聚和一体化、提升要素空间配置效率，实施空间中性政策成为必然的选择。 dedecms.com

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（二）空间干预：地区意识觉醒促使关注区域繁荣 内容来自dedecms

经济全球化重构了传统的“国家一地方”关系，区域在国家融入全球化进程中发挥越来越重要的作用，地区意识开始觉醒。地区意识是具有区位特点且能产生正外部性的无形资产[3]210，使得该地区对目前已有的和打算迁移至该地的要素产生吸引力，其实质是认识经济发展效率的区域特征，是一种兼顾整体与局部利益的区域主义。由于市场的不完善，区域发展面临路径锁定、制度约束、流动成本较高等限制，单纯鼓励要素向发展机会更好的地区迁移的空间中性政策并不能完全达到预期效果，针对“地区繁荣”的空间干预政策理应受到重视。空间干预政策目的是为问题区域创造经济发展的机会，保证区域能够共享经济发展成果，提高区域自我发展能力，从而增强区域的正外部性。南于地理区位、社会人文和历史基础等因素的影响，区域间存在较大差距，问题区域普遍面临基础设施滞后、贫困人口密度大、远离经济发展机会等难题，而空间干预政策内含破解问题区域中存在的各类问题的功能，是实施空间干预政策的基本依据。因此，在保证实现国家战略性全局性的同时，区域政策应充分考虑地理、文化、历史等区域因素，重视地方发展诉求，调动地方的积极性和主动性，最终实现各地区人民共同繁荣富裕的目标。2013年以来，国家密集批复通过了诸多针对具体地区的空间干预政策（见表3），政策目标从经济发展的单一维度转向兼顾经济、环境、社会和生态的多维度发展，反映了国家注重区域发展的包容性和协调性。在国家和地方两种动力作用下，地方根据自身发展需要寻找新的发展方向，并通过提升地方积极性促进国家和地方良性互动发展。 copyright dedecms

（三）空间中性+空间干预：兼顾平等与效率的普惠发展 织梦内容管理系统

实现区域协调发展是重塑中国经济地理的核心内容。中国大国特征和区域异质性突出，经济地理呈现明显的“中心—外围”结构，区域发展始终面临着实现空间效率与区域平等两大目标的协调问题，这也考验着国家的区域空间治理能力。提升空间效率表明尊重要素向优势区位集聚发展的客观规律，从而促进国家整体的空间效率最大化；实现区域平等则是为了确保发展成果得到最大程度的共享，因此需要缩小区域内部以及区域之间的不均等。那么，区域平等与空间效率到底是并行不悖还是相互冲突，即在通过集聚提升空间效率的同时，是否必然会导致区域不平衡?实际上，仅仅依靠空间中性政策或空间干预政策均不能有效解决此问题，前者忽视了地区意识和特有的地理背景从而降低了政策的精准性，后者也存在资源空间配置效率和总体空间效率损失的风险。本质上看，空间中性政策提倡以制度的完善直接促进要素流动和经济集聚，而空间干预政策发挥效果的前提是要素流动不充分和市场不完善，考虑区域异质性以直接促进地区繁荣，从这一逻辑理解二者是相辅相成的关系，实现发展普惠性和社会公平性是共同目标。兼顾两种政策思路，不仅有利于发达地区实现创新发展，提升其竞争力，还有利于欠发达地区引入市场机制，加速市场化进程。因此，实施“空间中性+空间干预”的政策组合，完善要素自由流动的条件，科学实施空间干预政策，在集聚中实现协调发展，即既提高整体空间效率，又实现地区间人均收入水平趋同。这也印证了世界银行《重塑世界经济地理》报告的核心观点：不平衡的经济增长与和谐性发展可以并行不悖，相辅相成。

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四、结论与政策含义

经济全球化深刻影响了区域空间发展模式。调整区域政策的实施思路，积极融入全球化进程，是中国区域经济发展取得较大成功的重要经验。针对区域政策实施思路的分析表明，有效的区域政策既要重视经济活动集聚带来的规模效益，还要考虑区域异质性因素，重视地区繁荣发展。顺应全球化和新常态大势，主动调整区域政策的空间选择，不仅是当务之急，更是明智之举。未来中国的区域政策应兼顾空间中性和空间干预两种思路，建立开放、包容、均衡、普惠的政策架构，实现“人的繁荣”和“地区繁荣”两大目标的协同推进。

1.提升一体化发展水平，促进要素有序自由流动。优化经济地理格局的核心是“以人为本”，使经济社会发展成果惠及全体人民。经济活动在空间上的集聚是区域经济发展的客观规律，人口流向发展条件较好的地区是要素空间配置的基本规律之一。缩短与经济集聚地区的距离可以改善人们的福利水平，人口流动则是强化集聚经济、促进生活水平趋同的最自然的机制。区域政策应破除劳动力、资本、技术等要素区域间自由流动的制度障碍，降低要素地区分割和流动成本。进一步推进户籍、土地和社会保障制度的改革，建立健全城乡一体化制度，为人口流动创造宽松的政策环境。取消户籍限制将优化劳动力的空间配置，缩小工资差距，降低收入不平等，促使人们更接近经济机会较多的发达地区，逐步缩小地区间基本公共服务差距。 本文来自织梦

2.改善区域市场准入，实现区域协调协同发展。着力加强交通基础设施建设，推动形成以沿海沿江沿边经济带为骨架、以各级增长极为节点的经济轴带网络体系，适度平衡人口与经济的空间距离和密度，真正实现区域经济地理格局的优化。通过基础设施互联互通，发挥经济集聚优势，增强核心区域的扩散效应。同时，扩大中西部欠发达地区对外联系，缩短与东部发达地区的经济距离，改善欠发达区域的市场准入进而提升经济活动密度，最终形成“经济距离缩短—资源要素集中—市场准入提高—区域协调协同发展”的良性循环。正如世界银行《中国推动公平的经济增长》报告中提出的“建立一个有效的、灵活的国内统一市场，只有这样，才能让经济增长果实惠及中、西部地区，实现中国经济的可持续增长”。[11] 织梦好，好织梦

3.实施差异化区域政策，提高政策精准性和有效性。区域经济空间分化包括两个方面：一是由劳动力、技术等经济因素产生的经济活动集聚差异；二是由制度、文化、历史背景等区域固有因素导致的区域发展差异。中国区域异质性特征突出，国家空间治理目的存在多样性，需要对不同区域的发展定位、资源禀赋、产业布局作出识别，注重区域协调发展，重视特定区域发展短板，避免区域政策的“一刀切”。可按照“分类指导”原则，明确区域政策作用的空间尺度，建立“战略区域一跨省区域一省内跨市区域一单一行政区域”的尺度体系，实施根植于区域资源禀赋、社会文化、历史背景的差异化政策。尤其是针对问题区域，重点增强其内生发展能力，真正提高政策的精准性和有效性。 copyright dedecms

注释：

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1、密度指单位面积的经济总量，反映经济的集中程度。距离是商品、服务、劳务、信息等到达经济聚集中心的距离，指生产要素的集中速度、劳动力的流动程度和物流成本的高低程度。分割指国家之间、地区之间商品，资本、人员和知识流动的限制因素。 内容来自dedecms

2、十大城市群：分别是长三角、珠三角、京津冀、山东半岛、海峡西岸、长江中游、中原、成渝、哈长、辽中南等十大城市群。

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参考文献：

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