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“最严格的保护”是最严格的科学保护——解读“国家公园实行最严格的保护”
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：调查研究报告 浏览：次【字体： 大 中 小】
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摘要：“最严格的保护”已经成为生态环境领域的高频词，但是否按照现有法规严防死守就是“最严格的保护”？对自然保护地来说，考虑生态系统与原住民生产生活之间的关系并借鉴国内外经验，应将“山水林田湖草人”作为一个生命共同体来统筹安排，根据以科学研究为基础所形成的保护地各区域细化的保护需求，制定对原住民和地方政府行为的负面禁止清单和正面引导清单，既满足保护需求又通过配套的制度建设(如保护地役权、绿色品牌特许经营机制等)形成绿色发展方式，使保护的成果惠及全民，这样才能形成“共抓大保护”的机制，才是合理性与可行性兼顾的最严格的保护——最严格的保护是最严格地按照科学来保护。
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关键词：科学保护，国家公园，适应性管理，最严格的保护
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从中央层面来看，“最严格的保护”这个说法最早出现在十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”；其后，习近平总书记在主持2017年5月的中共中央政治局第四十一次集体学习(主题是推动形成绿色发展方式和生活方式)时强调：“必须把生态文明建设摆在全局工作的突出地位……推动绿色发展，建设生态文明，重在建章立制，用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境”；2017年9月，《建立国家公园体制总体方案》(中办发[2017]55号)(以下简称《总体方案》)中也明确了“国家公园实行最严格的保护”。这个最严格，是否指按照现有法规的严防死守？这里面的“保护”究竟指的是什么？“实行最严格的保护”的国家公园是否就基本等同于禁区？国内外自然保护地是如何“操作”最严格的保护的？不解读这些概念、厘清这些问题，就无法真正落实中央要求的“最严格的保护”。 织梦内容管理系统
一、时代需要最严格的保护，最严格的保护需要最准确的解读
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(一)生态文明时代需要“最严格的保护” dedecms.com
自十八届三中全会提出“建立国家公园体制”以来，国家公园的地位经历了“自然保护地体系的代表”(《总体方案》)向“自然保护地体系的主体”(党的十九大报告)的转变①，国家公园的保护要求从“实行更严格保护”(《生态文明体制改革总体方案》)变为了“实行最严格的保护”(《总体方案》)，这些转变体现了中央“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的决心，表明未来自然保护地的管理体制都要向国家公园体制②看齐。 本文来自织梦
从“更严格”的提法变到“最严格”，这期间发生了什么？导致这个转变的原因有很多，“祁连山事件”是重要的推动因素：大量的违规审批、未批先建、手续不全的采矿探矿和水电开发活动，使祁连山区域局部植被破坏、水土流失、地表塌陷，下游河段出现减水甚至断流现象，水生态系统破坏严重；在习近平总书记多次批示要求抓紧整改、中央有关部门进行督促的情况下，甘肃省相关部门仍然没有重视，未下大力度整改，导致中央督察组直接介入专项督查，最终包括3名省级、8名厅级和数十名处级干部在内的诸多领导干部被问责。自此之后，“最严格的保护”深入人心(尤其是政府部门相关的管理人员的心)，环境保护方面的“党政同责、一岗双责、失职追责”真正落地。尽管如此，由于“以经济建设为中心”的传统发展观惯性强大，迄今仍有不少地方未形成“共抓大保护、不搞大开发”的合力。例如，2018年9月，就侵占破坏自然保护区问题，生态环境部约谈8省地方领导和3省林业厅领导，要求严格自然保护区管理，推进中央环保督察和“绿盾2017”整改落实，禁止以损害自然保护区为代价谋求一时一地经济增长。在如此的高压态势下，仍有如此普遍的屡禁不止，这一方面说明，进入生态文明时代后，我们必须通过“最严格的保护”才能保住绿水青山；一方面也说明，目前操作的“最严格保护”标准似有不合理之处，许多地方可能难以实施若干法规字面上的“最严格保护”。
(二)“最严格的保护”是“最严格地按照科学来保护” dedecms.com
“最严格的保护”提出了以国家公园为主体的自然保护地体系的管理要求，这是否意味着自然保护地范围内就不能发展、一草一木皆不能动了呢？回答这个问题，首先需要探讨“保护”的含义。从自然保护地起源地欧美国家的保护历史上看，“保护”一词，对应的英文单词有protection和conservation，相对应的拥护者被称为protectionist和conservationist(下表)：前者强调的是“nouse”，即严防死守、禁止一切利用的保护；后者则强调“legitimate use，wise use”，即寓保于用，秉承保护第一的前提下，合理合法地进行资源利用，然后再反哺于保护。自然保护地建立之初(1872—1970年左右)，protectionist居主导地位，当时认为保护与发展不可兼顾(incompatible with each other)、完全对立。随着社会的发展、对自然认知水平的提高，人们发现保护与发展是可以相伴而生的(conservation and development are seen as two faces of the same coin)，conservationist呈现后来居上之势，并一直持续至今。 织梦好，好织梦
保护之protection和conservation辨析 织梦内容管理系统
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英文释义 本文来自织梦 |
中文释义① 织梦内容管理系统 |
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conservation copyright dedecms |
legitimate use②, wise use (keep in a safe or sound state, to avoid wasteful or destructive use)③; conservation seeks the proper use of nature④; Conservation is an ethic of resource use, allocation, and protection⑤. |
寓保于用，强调在自然资源有效保护的前提下，进行适度合理的利用；通过合理利用获取资源反哺于保护 |
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protection |
no use①, any measure taken to guard a thing against damage caused by outside forces⑥; shield from exposure, injury, damage, or destruction⑦ copyright dedecms |
严防死守的保护，强调“一刀切”地禁止资源利用 copyright dedecms |
注：①苏杨，“为何和如何让国家公园实行更严格保护”，《中国发展观察》，2017第1期，第57—61页。②MacDonald, K. I., IUCN-The World Conservation
自然保护地主流的保护理念从protection向conservation的转变，可以从世界上规模最大的政府间环保组织世界自然保护联盟(International Union for Conservation of Nature，IUCN)的发展史管窥。1948年，IUCN成立时，名称为IUPN(即International Union for the Protection of Nature)。但是在具体的实践过程中，IUPN的自然生态学专家(多数是生物学专家)逐渐开始用系统的方法来考虑生态系统中各要素之间的相关关系：孤立的、“防卫式”的对单一物种或区域的protection在现实中既不科学也不可行，取而代之的是积极向上的、考虑有效保护和合理利用的conservation。该组织的发展目标也因此从单一的、严格的自然保护，转变为要兼顾自然保护和人类福祉，由此，在1956年，IUPN改名为IUCN。改名之后，IUCN获得了国际社会更多的认同和响应。从IUCN的发展历程可以看出，自然保护：一方面需要集合各方力量，通过形成利益共同体，来形成保护的合力；另一方面，需要基于对自然生态系统结构、过程和功能规律的认识，采取科学的、动态的、适应性的保护措施，而非简单的严防死守。 copyright dedecms
基于对“保护”的这个认识，可以辨析《总体方案》中“最严格的保护”是指conservation还是protection。《总体方案》中的相关表述为：(1)“国家公园是指由国家批准设立……实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。建立国家公园体制……对于推进自然资源科学保护和合理利用，促进人与自然和谐共生……具有极其重要的意义”。(2)国家公园“属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域”，《全国主体功能区规划》中强调，规划中的“‘开发’特指大规模高强度的工业化城镇化开发，禁止/限制开发区域，并不是限制发展，而是为了更好地保护这类区域的农业生产力和生态产品生产力，实现科学发展”。(3)“建立财政投入为主的多元化资金保障机制……探索多渠道多元化的投融资模式”。(4)“建立社区共管机制……明确国家公园区域内居民的生产生活边界……周边社区……鼓励通过签订合作保护协议等方式，共同保护国家公园周边自然资源”。(5)“完善社会参与机制。在国家公园设立、建设、运行、管理、监督等各环节，以及生态保护、自然教育、科学研究等各领域，引导当地居民、专家学者、企业、社会组织等积极参与”。从这些表述中可以看出，“最严格的保护”指的应该是最严格的conservation，是“最严格地按照科学来保护”，需要基于对自然生态系统结构和过程的认识，细化保护对象的保护需求，统筹考量以土地权属为代表的社会经济限制条件，集合政府、市场、社会等各方力量。对于未受过人类干扰的原始生态系统(荒野区域)、濒危的种群，根据其保护需求严格管理，对于不濒危的种群，则坚持合理利用，实现生态、社会、经济效益的最大化。 内容来自dedecms
二、“最严格地按照科学来保护”的国内外实践经验
世界诸多国家的自然保护地管理实践，都是在不断深化对“保护”的科学理解并据此优化管理体制机制。我国保护地事业目前处于管理体制改革的关键期、国家公园体制建设的起步期。总结国内外保护地“最严格地按照科学来保护”的实践经验，可以为我国自然保护地的保护管理提供借鉴。
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(一)“最严格地按照科学来保护”的美国经验③ dedecms.com
美国自然保护地体系“最严格地按照科学来保护”，可以从两方面体现：机构、队伍配置和工作流程、计划；具体的适应性管理方式。 dedecms.com
保护地的管理机构，基本上都有科学研究部门和配备的科研专家；其管理规划的编制特别强调科学性。国家公园、鱼和野生动物保护区的一线管理机构中基本上都有资源保护管理、科学研究等科室，相应的配备生物学、生态学方面的专家；其总体管理计划属于中长期建设和发展规划，都是由管理处的科学技术人员进行编制，保证了管理计划的科学性和实用性，一般耗时长达3年甚至10年的时间。例如约塞米蒂国家公园科研人员多达20多人，开展生物多样性研究、大气质量检测等工作；克拉玛斯保护区群管理处有4个生物专家，保护区计划火烧、栖息地人工维护等方案都是由生物学专家研究决定。
具体的适应性管理方式，可从物种栖息地的适应性管理、计划火烧项目、资源科学合理利用等三方面详述。 织梦内容管理系统
1. 物种栖息地的适应性管理
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野生动物保护区(refuge or sanctuary)的主要功能是为野生动物提供避难场所，管理机构会采取一切必要的人为措施维护野生动物的栖息地，对物种及其栖息地进行积极的适应性管理，以满足特定物种的保护需求或者维持其栖息地。这类保护区一般划分为开放区域和封闭区域：开放区域(Open Area)允许公众进入游憩、观察、拍摄、研究、教育等活动；根据保护对象及其栖息地的情况，在保护区中划出一定面积的封闭区域(Closed Area)，禁止公众入内，不过可以实施栖息地维护工程措施，比如火烧、筑堤、灌水等。值得注意的是，在野生动物为保护对象的保护区内，一般没有设置绝对的、一草一木不能动的封闭区域。例如克拉玛斯保护区的封闭区域约占总面积的40%，属于核心区(Central Area)，常年对公众关闭，但是其封闭区域的范围则会根据水鸟栖息地的情况进行调整。
对野生动物保护区采取适应性管理措施的目的主要有创造/维护栖息地环境和提供食物两方面。这些措施，对不同的保护对象和保护区的实际条件，会有不同的做法。例如：(1)克拉玛斯下游保护区创新了移动湿地工程的办法，保护区中占比28%的农田，通过人为措施，实现农田和湿地以4年为周期的变更，这样可以在维护水鸟栖息地的同时，控制害虫和增加土壤肥力。(2)圣路易斯保护区的主要保护对象是加利福尼亚马鹿(Tule elk)。通过实施计划火烧，促进新草的生长，为加利福尼亚马鹿提供食物；并有效防止大的火灾发生。
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2. 计划火烧项目
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部分国家公园和野生动物保护区中，会基于对生态系统长期的监测，根据其演替规律和保护需求，实施计划火烧项目(prescribed fire)。在1970年以前，美国所有的国家公园和保护区内都严禁火烧，当时普遍认为林火会破坏森林生态系统、破坏生物多样性。但经过长期的调查研究，科技人员发现计划火烧不仅能够防止毁灭性的火灾，而且对森林的更新、湿地草本植物的生长都有好处，还能够为不同的野生动物创造多样的栖息地。目前，火管理项目(Fire Management Program)是保护区普遍实施的工程项目。但是，火管理项目实施前需制定详细的火管理计划。例如约塞米蒂国家公园有83%的区域都会进行计划火烧，以降低可燃物的数量、促进林木更新；一般每10年火烧一次。每年用于火烧的经费150万元，有50个人员负责。克拉玛斯盆地国家野生动物保护区群有工作人员45人，其中15人属于火管理科，主要负责计划火烧；一般每3—5年轮烧一次，实施斑块烧除，火烧地点和强度由保护区管理处的生物学家确定；在封闭的区域，也会根据鸟类栖息地和枯落物情况进行烧除。
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3. 资源的合理利用
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加强保护是开发利用的基本前提，开发利用反过来又是加强保护的重要途径。美国自然保护地体系秉承这一理念，会在各类自然保护地，通过科学合理利用自然资源，再反哺于资源保护，在资源使用的过程中也是进行生态环境保护宣传教育的绝佳途径。美国国家公园体系的宗旨是“尽可能完整无损地保存国家公园的自然文化资源与价值，以确保世代人民可以欣赏、为之教育、为之激励”，鱼和野生动物保护区管理体系的宗旨是“与社会各界一起保育、保护和促进鱼类、野生动物和植物及其栖息地持续的贡献和保障人民的福祉”，因此这些保护地在做好保护的基础上，还会进行自然资源的可持续利用，包括生态旅游、环境教育、狩猎、放牧、耕种等。多数野生动物保护区会开辟狩猎区，但是所允许狩猎强度和频度会有严格的管理规定，狩猎项目的所得也会反哺用于资源保护。萨克拉门托保护区40%的区域为狩猎区，每周三天开放，每人每天最多打5只鸭子，或者最多发射25发子弹。物种栖息地会根据保护对象的行为习惯，进行动态的资源利用。洪堡海湾保护区主要是候鸟的栖息地，每年5月至11月候鸟迁走后可以放牧，12月至翌年的4月候鸟越冬期则禁止放牧。环境教育也是自然保护地的重要职能之一。多数保护区，配备专职解说员，为游客提供环境教育和资源信息服务。有的保护区管理处还根据中小学生的教学安排，专门编制了丰富多彩的课外辅导教材。
(二)香港米埔自然保护区“最严格地按照科学来保护”的实践 本文来自织梦
香港米埔自然保护区(以下简称“米埔”)的人口、产业分布情况和土地权属关系等与我国大陆的自然保护地更为接近，其科学管理的经验更具有参考价值。米埔自然保护区位于香港新界元朗区，毗邻深圳，主要保护对象是候鸟及其栖息地，是米埔及内后海湾拉姆萨尔国际重要湿地的一部分。米埔由香港政府委托世界自然基金会(World Wide Fund for Nature，WWF)管理，其“最严格地按照科学来保护”的管理经验主要有：(1)基于长期的湿地生态系统科学研究与监测，根据主要保护对象的需求确定管理的方式和强度；(2)构建生物多样性保护平台，吸纳各方利益相关者参与保护，保护的成果惠及公众，同时又吸引公众参与保护。 内容来自dedecms
1. 根据保护对象的保护需求，进行积极主动的适应性管理 dedecms.com
基于系统科学的基础监测研究，进行积极主动的适应性管理，已成为自然保护地管理尤其是物种栖息地类自然保护地管理的重要方法。米埔自然保护区的监测内容分为常规监测和专题研究。常规监测包括鸟类监测(清晨鸟类统计、夜栖野鸭统计等)和生境演替监测。根据不同的需求，还设定了相应的专题研究，如芦苇丛管理、基围干塘、水牛放牧等专项研究。以水牛放牧研究为例，主要研究以水牛控制淡水塘植物的成效及对鸟类的影响，比较分析以人手和以水牛管理淡水塘植物的生态及经济效益。基于这些科学研究和监测基础，米埔开展了重要物种的栖息地适应性管理，主要包括为越冬的黑脸琵鹭、后海湾鸻鹬类、越冬的雁鸭类及其他重要物种提供适宜栖息地，维护和管理红树林、芦苇和淡水生境，维护传统基围的运作及景观。以黑脸琵鹭栖息地管理为例，主要的措施包括调控水位、清淤、杂草小树清除等(图1)。通过调控水位，适应黑脸琵鹭在此栖息：每年11月到次年3月，基围会保持低水位，以便提供浅水区域供黑脸琵鹭栖息；4月和10月，升高/降低水位，以配合黑脸琵鹭的离开/到来；5月—9月，升高水位，控制基围中杂草的蔓延。基围中的淤泥会随着每个月的换水而冲进基围并下沉到池底。为避免基围干涸，基围水道每隔10—15年都需要进行挖掘，以确保鱼虾有较深水的活动空间，挖出来的淤泥则会放在基堤上。黑脸琵鹭到达米埔的几周之前，基围岸堤上的草和小树会被割除。
图
2. 调动各利益相关方共抓大保护，平衡保护与利用之间的矛盾经过多年的发展，米埔自然保护区形成一套严格而清晰的管理制度，政府机构、非政府组织、科研院校、社会公众等利益相关者，在米埔的保护工作中“各司其职”，形成共抓大保护的合力(图2)。政府机构多个部门履行其职责，例如自然保护主管部门渔农自然护理署开展执法活动(如查处非法进入人员与未经批准的活动、登记核查发放进入米埔人员的许可证)和海湾的生态监测项目；环境保护署负责环境(水质)污染监测；规划署负责保护区内基础设施建设的审批相关事宜；地政署负责土地用途管制的审批。非政府组织WWF(香港)经政府授权，每年向政府支付1港币租金，获得在保护区内开展生物多样性保护、物种栖息地管理、环境宣传教育等工作的权利(特许保护权)。香港观鸟协会、香港鸟类环志协会等民间组织开展水鸟监测、滨鸟环志及足旗系放等活动，对米埔保护区的发展起到了重要的监督和支撑作用。米埔的自然保护管理工作由米埔管理发展委员会和米埔教育委员会进行监督，委员会成员由前述的各方利益相关者代表组成。委员会每隔2—3个月审议一次工作进展和计划，监督保护区是否按照管理计划制定的目标、对策和时间表开展工作，协调保护区和周边社区的关系。 织梦内容管理系统
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生物多样性保护之外，环境教育和湿地管理培训也是米埔自然保护区管理机构主要工作的重要组成部分，真正做到了保护成果惠及公众，并吸引公众参与保护工作。为了进行环境教育，米埔自然保护区在满足保护对象保护需求的前提下，建立了许多教育基础设施，包括访客中心及野外研习中心、观鸟小屋、基围博物馆、教育展板、自然小径、浮桥和木桥等。通过对社会公众尤其是青少年中小学生的环境教育，宣传生态环境保护的重要性，并引导公众支持和参与保护工作。香港政府教育处将环境教育纳入国民教育体系，在米埔保护区向WWF香港分会购买服务，由其为中小学生制定与学校教育中的生物、地理等教学大纲相匹配的教育计划，组织体验式教学活动(教育旅游)。通过湿地管理培训研讨班，输出保护管理的技术和理念，扩大保护区的知名度，更提升受训者对湿地价值的认知水平和管理技术，提供保护经验、技术和知识的平台。据估计，米埔保护区每年环境教育和管理培训项目的收入至少可以达到1000万—2000万港元。 dedecms.com
三、国内自然保护地“一刀切”的管理弊端及调整建议
严格遵循《自然保护区条例》(以下简称《条例》)，就会形成目前对自然保护区“一刀切”地严防死守的管理方法。这与现代的自然保护地管理理念脱节严重，造成保护效果不理想、社会矛盾冲突严重等问题，亟待进行优化调整，相关法规也须从理念到条文进行根本性调整。
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(一)国内自然保护地“一刀切”的管理现状 织梦好，好织梦
自然保护区是我国建立国家公园体制之前的自然保护地主体类型。由于对自然生态系统结构、过程和功能认知水平的限制等原因，我国1994年发布、2017年修订的《条例》堪称最严苛(而非最严格)：例如，“自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，应当划为核心区，禁止任何单位和个人进入”；还有无差别的十项禁止：“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动”。这些“一刀切”的规定既不合理也难以操作，罔顾诸多野生动植物的保护需要根据其保护需求人为调整栖息地，以及某些保护对象已经与原住民适当的生产生活活动形成了近似“共生”的关系。例如，浙江百山祖国家级自然保护区的重要保护对象之一是我国特有的孑遗植物百山祖冷杉。洪水冲刷导致了两株百山祖冷杉被毁，保护区管理人员针对这一问题，在冷杉附近区域修建了导流堤；为了促进与亮叶水青冈同域竞争不利的百山祖冷杉的繁殖，管理人员采取了多种人工干预措施。管理机构的这些适应性管理，使得百山祖冷杉得到了很好的保护。但是由于这些保护行为都是在自然保护区的核心区进行的，按照《条例》来看，属于违法行为。又如全国唯一以保护野生梅花鹿及其栖息地为主的江西桃红岭国家级自然保护区，建立保护区之前，桃红岭一带历史上常有山火，乔木不适合生长，植被类型主要是灌草丛，适宜梅花鹿栖息觅食。保护区成立之后，对森林资源管理采取较严格的封山育林措施，导致植被正向演替，保护区内的森林逐渐茂密。经过多年的“保护”，反而导致梅花鹿的栖息地缩小，活动空间被挤压，觅食困难，迫使其向保护区外围扩散，梅花鹿的生存受到威胁。桃红岭保护区，应当对梅花鹿的适宜栖息地开展科学研究监测，借鉴美国计划火烧项目和其他的栖息地优化工程项目，对保护区进行基于梅花鹿及栖息地保护需求的适应性动态管理。而这些工作要“合法”，就需要对《条例》等相关法规进行修订。
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保护与利用之间的平衡，需要中央顶层设计、地方政府和保护地管理机构的共同努力。但是，在祁连山事件之后，很多政府部门的官员和保护地的中央、地方管理人员，变成了“惊弓之鸟”，将“最严格的保护”理解为保护地就是禁区。中央环保督察、“绿盾2017”“绿盾2018”等几项中央督查工作，将《条例》作为“尚方宝剑”，僵硬地(甚至是歪曲地)理解和执行“最严格的保护”，一刀切地对自然保护区内的各项生产生活行为进行审查。督查工作及后续的追责处理，对类似祁连山保护区的违法开矿、卡拉麦里山保护区的大规模工业开发等严重破坏生态环境的过度开发利用行为起到很好的警示作用，但是对所有的利用和人工干预行为都禁止，却忽略了自然资源的可利用性、保护地面临的严重的人地矛盾以及人工干预措施的合理性。2018年9月，生态环境部约谈的自然保护区违规开发问题中，将湿地养殖虾蟹、林场草场畜禽养殖、生态旅游和接待设施等与油田开采、工业开发等一同通报，而不考虑类似美国和米埔经验的资源科学利用的合理性和可行性。国家林草局对钱江源国家公园的督导中，将生态保育区的水湖山庄建设叫停。这个正在进行公益性利用改造的设施，本可像米埔的相关设施一样，基于科研成果改造为一线多功能公益利用的基础设施平台，丰富人对自然的感知和体验方式。其对国家公园不可或缺的生态体验和现场环境教育具有枢纽性的支持作用，但是督导人员将其简单理解为宾馆。这样一刀切的处理，给现实的保护地管理工作带来很多困扰，导致保护地管理的一线人员，不得不将保护地当作“禁区”来管理。生态环境部针对中央环境保护督查工作中出现的“一刀切”行为，已经开始纠偏，但是对自然保护地的督查仍然存在偏颇。 本文来自织梦
(二)借鉴国内外经验，调整我国保护地“一刀切”的管理方法，促进最严格地按照科学来保护
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总结前文美国和我国香港米埔“最严格地按照科学来保护”的经验，可以发现其共性特点：注重长期的科研基础监测、根据保护对象的保护需求采取积极主动的适应性管理办法、科学保护的前提下提倡合理适度的利用、将环境教育纳入国民教育体系、注重社会参与，使保护更科学、保护惠及全民的方式更多、参与保护的力量更大。自然资源科学保护的前提下，进行合理的利用(wise use)，不但可以产生一定的经济效益，而且严格地按照科学要求进行资源利用的过程，也是进行资源保护宣传教育的一个重要途径，有利于使不同的利益相关方形成利益共同体，进而集合各方力量形成保护的合力。 织梦内容管理系统
国家公园体制建设应当看作是我国自然保护地的保护管理理念、方法、措施现代化转型的重要契机。顶层设计《总体方案》提出“最严格的保护”，不应该继续理解为《条例》中的“严防死守”，而是应该借鉴国内外经验、基于科研调整保护措施，考虑生态系统与原住民生产生活之间的关系，将“山水林田湖草人”作为一个生命共同体来统筹安排，根据保护地细化的保护需求，制定对原住民行为和地方政府管理工作的负面禁止清单和正面引导清单，既满足保护需求又通过配套的制度建设(如保护地役权、绿色品牌特许经营机制等)形成绿色发展方式，使保护的成果惠及全民，从而形成“共抓大保护”的机制，这才是合理性与可行性兼顾的最严格的保护，是最严格地按照科学来保护。要使得以国家公园为主体的自然保护地体系实现“最严格地按照科学来保护”，还需要借助制定《国家公园法》的机会，使这一理念和做法进入法律法规层面，并在自然保护地立法的框架下，全面修订包括《条例》在内的现有相关法规和技术标准，为自然保护地建设和管理提供更为全面的制度保障。
注释：
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①《总体方案》提出“建立以国家公园为代表的自然保护地体系”，党的十九大报告提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。
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②国家发展改革委办公厅《国家公园体制试点区试点实施方案大纲》(发改办社会[2015]708号)中明确了国家公园六方面的体制机制：管理单位体制、自然资源权属制度、规划体制和机制、资金机制、经营机制、社会参与机制等。
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③本部分主要基于该文献总结：崔国发等，“美国自然保护区考察报告”，《林业工作研究》，2006年第6期，34—43页。 copyright dedecms
参考文献：
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[1]苏杨，2018：“大部制后三说国家公园和既有自然保护地体系的关系——解读《建立国家公园体制总体方案》之五(上)”，《中国发展观察》。 织梦好，好织梦
[2]苏杨，2017：“事权统一、责权相当，中央出钱、指导有方——解读《建立国家公园体制总体方案》之一”，《中国发展观察》。 内容来自dedecms
[3]何思源、苏杨、罗慧男，2017：“基于细化保护需求的保护地空间管制技术研究——以中国国家公园体制建设为目标”，《环境保护》。 织梦内容管理系统
[4]苏杨，2016：“国家公园不是自然保护区的升级版”，《中国发展观察》。
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[5]朱春全、欧阳志云，2016：《IUCN自然保护地管理分类应用指南”》，中国林业出版社。 织梦好，好织梦
[6]苏杨，2017：“为何和如何让‘国家公园实行更严格保护’”，《中国发展观察》。 织梦内容管理系统
[7]王宇飞、苏红巧、赵鑫蕊，2018：“基于细化保护需求的保护地役权制度研究——以钱江源国家公园为例”，《调查研究报告》，第155号(总5430号)。
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[8]崔国发，2006：“美国自然保护区考察报告”，《林业工作研究》。
[9]王林，2018：“江西桃红岭梅花鹿国家级自然保护区梅花鹿栖息地优化对策建议”，《河北林业科技》。
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[10]Futehally Z, 1982, “Conservation and Development”, India International Centre Quarterly Environment.