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摘要：我国农村集体产权制度改革在完成集体资产股份量化、明确成员权益后，需要重点解决集体经济的治理与经营机制问题，以确保集体资产有效经营和集体经济发展壮大，这样才能让集体成员的财产权益得以充分保障和实现。湄潭县整县推进改革的实践经验表明，集体产权制度改革的全面推广需要在国家层面规范集体成员界定以确保对农村居民的“无遗漏”保障，明确集体资产整体性和集体经营统一性，基于集体资产产权权束的分割将集体资产的社会属性与经济属性分离，引导建立集体内部成员权益管理与外部集体资产市场化经营适度分开的分层治理机制，探索统分结合、外部联合的开放合作经营体制，为集体资产参与和融入市场、释放经营活力提供制度保障。

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关键词：集体产权，治理机制，湄潭 织梦好，好织梦

我国农村集体产权制度改革已从县级试点进入整省全面推进阶段，完成集体资产清资核产和集体成员股份量化的覆盖面日益扩大。在此基础上，如何促进集体资产增值、让集体成员切实分享股权收益和发展红利，成为进一步深化改革的迫切需要。我们在贵州省湄潭县调研发现，实行农村集体资产股份权能改革后还需要设计完善集体经济组织的内部与外部治理机制，探索集体资产社会保障属性与市场经营属性适度分离、集体与个人统分结合经营、强内功与外联合有机结合的机制，确保集体资产和集体经济组织有效参与和融入市场经济。 本文来自织梦

一、“四确五定”全面完成集体成员股份量化改革 织梦内容管理系统

湄潭县2015年被确定为全国29个农村集体资产股份权能改革试点县之一，探索了“确员定股东、确权定资产、确股定归属、确管定经营、平台定市场”的“四确五定”改革路径^①，初步建立起了“权属清晰、权能完整、经营有序、流转顺畅”的集体资产经营管理制度。2016年8月，湄潭县率先在15个镇16个试点村成立了全省首批农村股份经济合作社，分别在不同试点村开展不同权能改革试点^②。2016年9月8日县政府决定整县全面推进赋予集体资产股份占有、收益、抵押、担保、有偿转让和继承等六项权能的综合改革。

包容性确定成员资格，确保需保障农村居民的全覆盖。集体成员资格的确定关系每个农村居民长远利益，湄潭县通过前期摸底调查了解可能存在的多种情况，从农村集体福利保障普惠的角度考虑，将农村户籍居民全部纳入到集体经济组织保障范围内。湄潭县出台了《湄潭县界定农村集体经济组织成员资格指导意见》，确立了“不能两头占、两头空”原则，将政策移民、婚姻和收养关系以及申请并经村民民主议事程序批准明确为成员资格的获取方式，对通常受争议和排斥的“外嫁女”“退伍兵”“无户籍人员”“蓝皮户口”人员予以集体成员身份保留，制定了“五取得”“五保留”“五丧失”^③的资格界定标准。该意见明确了以全国第二轮农村土地承包户内的农村人口为基数、以2016年3月31日24时为截止时间划定集体成员资格，要求按照成立机构、宣传动员、初始登记、复核调查、民主决议、归档备案、三榜公示的工作流程，切实划清农村集体经济组织成员与村民的权益与义务边界，理清集体资产享有和收益分配的对象。

集体经营性、资源性和资金性资产的全范围量化确股。《湄潭县组建农村股份经济合作社的指导意见》明确“只设成员股、不设集体股和其他股”，将各类集体资产全部以人为核算基数量化到户，确保在清晰的产权归属下实现集中发展优势和集体共享发展红利。农村集体的土地、山林、水域、公路占地等自然资源，按照“确权确股不确资”的方式折股量化给集体成员，入股村(居)股份经济合作社。全县各村(居)清理出的9329宗2221828.84亩土地类资产、119宗350.57亩商铺类资产和422.1233万元资金，已全部实现量化确股。集体积累资金422余万元以及部分政府项目资金^④也折股量化给集体成员，入股注资到村股份经济合作社，支持集体经济发展壮大。截至2017年末，全县成立了120个股份经济合作社^⑤、912个分社，注册资本达17.073亿元，并向11.7592万户、44.3001万名集体经济组织成员发放了股权证书。

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二、明晰集体成员权益、分层决策下的统分结合经营 本文来自织梦

确立统一经营、共享收益的制度基础，以分层代理决策机制凝聚发展共识。集体资产以户为单位的股份量化是以集体资产的完整性为前提的，成员只是按股权比例享受资产收益分红^⑥，而不能索取和分割资产。集体资产经营管理权采取分层代理决策方式，由选举产生的董事会代理行使对集体资产的统一经营管理。以原生产队为推选单位，每户确定一名股东户代表参加股份经济合作社股东代表推选。股东代表人数按股东户代表^⑦总数的5%—10%确定，并分配到各推选单位；各推选单位根据应选股东代表的人数，组织2/3以上的股东户代表推选出各自股东代表，再由股东代表选举产生董事会。为确保村集体资源的统筹协调，使村集体经济发展与社会事业相互支持促进，湄潭县原则上要求村股份经济合作社的董事长由村支书担任，强化基层党组织对村政务和经济工作的全面领导，监事长由村监委会主任担任，形成村股份经济合作社和村两委既相互独立又有机连接的机制。此原则有利于民主推选出识大体、顾大局的股东代表和董事会成员^⑧，支持形成公心决策和集体共识。按照股份经济合作社章程规定，一般集体提取20%—50%公积金和公益金^⑨确保集体资产积累和公共福利事业发展。在此分层决策基础上，大部分村都达成“先积累发展，后分配红利”的发展共识。比如，龙凤村在2017年底分红时股东代表一致要求将分红留存支持集体发展，湄江居委会将集体提留比例确定为60%，并且2017年底股东代表一致要求将实际分红比例降为12.5%。 本文来自织梦

股份经济合作社将集体资产集中统一管理，有利于对村庄进行整体规划、合理布局系统打造，推动村庄环境和产业基础设施的优化升级，促进资产资源的优化整合利用，集体经营性资产与资源性资产互补支撑实现整体价值的最大化。以金花村和龙凤村为例，这两个村以农旅结合发展为方向，整合集体土地、政府项目、企业投资等资源完善了村内道路、污水处理、停车场、旅游配套设施等基础环境建设(参见表1)。比如，金花村是政府与县旅游公司投资整体推进旅游基础设施建设；龙凤村引入美丽茶园公司投资改造生产基础设施、统一部署生态防控体系、建立标准化生产操作规范，将茶园改造为符合欧洲生产标准的生态茶园。农户在现代化生产理念、统一规范和服务下自主经营创收。茶园是在企业的整体生产规划下采取反租倒包的方式再分包给各家农户种植、采收，企业再订单收购，农户经营茶园的收益每亩5000元左右；农家乐和民宿由村旅游专业合作社统一安全卫生标准后，各家自主经营，散客各家自行接待，团队旅游则由集体统一协调安排接待服务，经营收入全部归各家庭所有。集体统一经营资产使村内各类资源在功能布局上有机协同，创造了资源综合利用价值和整合效率；家庭在统一规范下的自主经营充分发挥了生产自激励机制，实现了生产监督成本最小化和生产效率最大化。通过这种统一规划管理与农户自主参与经营相结合，建起有效组织的产业发展平台，充分发挥了集体资源整合效率和个体自主生产效率优势。 织梦内容管理系统

表1  湄潭县三个村集体产权制度改革情况比较

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织梦内容管理系统	兴隆镇龙凤村股份经济合作社 织梦好，好织梦	湄江街道湄江居委会股份经济合作社 内容来自dedecms	湄江街道金花村股份经济合作社大清沟分社 copyright dedecms
集体成员(人) 本文来自织梦	2947 dedecms.com	2135 本文来自织梦	274 copyright dedecms
成员户数(户) dedecms.com	907 copyright dedecms	1007 内容来自dedecms	73 内容来自dedecms
股东代表(人) copyright dedecms	93 织梦好，好织梦	51 内容来自dedecms	15 本文来自织梦
董事会成员数(人) dedecms.com	5 本文来自织梦	7 dedecms.com	2 织梦内容管理系统
监事会成员数(人) 织梦好，好织梦	7 dedecms.com	3 dedecms.com	2 织梦内容管理系统
收入来源 dedecms.com	集体建设用地入市、停车场收费、水库承包养殖、招引项目收取综合开发费 dedecms.com	农贸市场等集体土地建设房产租赁、公墓出售、集体物流公司工程项目收入 内容来自dedecms	七彩部落门票、停车场、店铺门面、旅游服务(导游费等)、门面房租金、游乐场股份分红 织梦内容管理系统
集体统一管理、未承包到户的资产 织梦内容管理系统	山塘、水库、未承包到户的集体茶园和山林共300亩以及财政投资建设的停车场和公路，50%量化到人 本文来自织梦	农贸市场等集体房产、荒山、荒坡、停车场、集体闲置土地评估1亿元，按每人40万元平均量化 织梦内容管理系统	集体自留荒滩、荒地、茶园、山林以及财政投资建设的水库、道路、停车场、文化广场等量化到人，占15%股份 织梦好，好织梦
承包到户资产 copyright dedecms	茶园800元/亩(流转2000亩)、耕地流转3000亩，但不作为股份分红依据 dedecms.com	土地承包经营权有偿退出124亩，参照征地价格给予3万元/亩的补偿费 dedecms.com	茶园、水田、旱地、林地、荒地占股分红15%；宅基地住房按户等分，占股分红10% 织梦好，好织梦
资金股 dedecms.com	没有现金入股 织梦内容管理系统	物流中心项目规划由村组和成员现金入股 织梦好，好织梦	每股1000元，84.5万元，占股分红40% 本文来自织梦
集体分红比例 dedecms.com	50%(20%集体公益金、30%集体公积金) 织梦内容管理系统	60%(20%集体公益金、40%集体公积金) copyright dedecms	20%(大清沟分社占15%，村股份经济合作社占5%) dedecms.com
2017年集体收入 copyright dedecms	200万元 织梦好，好织梦	160万元 织梦内容管理系统	137万元 内容来自dedecms
分红 dedecms.com	核算300元/人(股东代表一致赞成不分配) copyright dedecms	100元/人 copyright dedecms	平均600元/人，最高8500元/人 织梦内容管理系统

在明晰集体成员的资产权益基础上，以发展为目标开展集体内部自愿合作和对外开放合作。一是集体成员权的有条件开放。考虑到村集体发展需要人才的支持，股份经济合作社章程设置了非本村户籍人员申请获得成员权的开放条件。比如，龙凤村规定非本村户籍人员经过2/3股东代表同意，交纳5万元的基础建设基金后可以获得成员股^⑩。二是集体成员以自有资产参与经营合作。已分到户的茶园、水田、旱地、林地、荒地以及房屋，按约定流转价格统一流转到村集体股份经济合作社后，集体整体规划整理招商引资(简称“招引”)项目，组织农户参与合作经营。合作方式既有股份合作，也有普通的租赁经营合作。比如，金花村将流转土地折合为各家持有的保底分红的资源股^⑾，龙凤村流转土地不作为集体成员股份分红依据，而是按合同获得土地流转租金。部分有条件的村还设置了资金股，村民自愿出资入股筹集资金，支持村集体股份经济合作社的投资发展。比如，金花村大清沟分社募集现金股84.7万元，村集体内部形成了成员股、资源股、现金股相结合的多元股份合作模式。三是吸引外部企业合作经营。以村股份经济合作社为平台招商引资，通过资产租赁、股权合作、联合开发等方式助推产业发展。龙凤村将土地集中流转整理后招引9个企业项目进驻经营，企业除支付给农户土地流转费外还需要向村股份经济合作社缴纳综合开发费。金花村大清沟分社采取股权合作方式发展旅游产业，在七彩部落项目中，大清沟分社与县旅游公司的股权比例分别为49%和51%，在游乐场项目中集体占股20%。

四是集体股份经济合作社联合抱团发展。湄潭县正在整体推进37平方公里的翠芽27度景区的综合开发，由3个核心村的村股份经济合作社以集体资产入股，政府、县旅游公司投资联合开发，比如龙凤村和金花村初步约定的占股比例为7%和5%，集体共享发展收益。 copyright dedecms

三、探索资产专业经营制度，提高集体资产管理水平

专业经营能力的提升是确保集体经济发展壮大的关键。集体产权制度改革将产权主体和收益分配机制明晰后，为所有权与经营权的分离奠定了重要的制度基础。股份经济合作社积极探索以董事长聘任、股东代表认可的方式遴选总经理，组建专业经营队伍，并让渡一定的剩余索取权激励经理人最大程度提升集体资产经营价值。湄潭县的上述三个典型代表村一致认同了建立专业经营制度的重要性，但在总经理和经营团队的组建上选择了不同的方式(参见表2)。

表2  湄潭县三个村职业经理人模式比较 本文来自织梦

本文来自织梦	兴隆镇龙凤村股份经济合作社 dedecms.com	湄江街道湄江居委会股份经济合作社 copyright dedecms	湄江街道金花村股份经济合作社大清沟分社 copyright dedecms
产业类型 dedecms.com	茶叶种植、加工 dedecms.com	市场、仓储物业租赁，物流公司 本文来自织梦	茶叶种植、旅游 织梦好，好织梦
总经理 织梦好，好织梦	流转本村土地经营的外部企业家(来自一线城市) 织梦内容管理系统	有外出经营经历的本村村民 内容来自dedecms	合作社社长(合作社自己经营，正筹划湄江街道聘请总经理) copyright dedecms
绩效激励 内容来自dedecms	创收收益20%的提成 内容来自dedecms	固定工资2000元/月 织梦内容管理系统	拟给予创收收益10%的提成 本文来自织梦
主要职责 dedecms.com	整体谋划以土地为主的资产经营 内容来自dedecms	管理集体的各类租赁资产 本文来自织梦	运营已投资建设完成的旅游项目 本文来自织梦

集体内部选任经理人以强化对集体利益和发展主导权的控制。湄江居委会股份经济合作社选任了本村内有外出经历和经营经验的集体成员担任总经理，以确保兼顾集体福利和成员就业的保障性目标。因为其经营主要是对成熟物业租赁的日常管理，对经营者企业家才能的要求不高，因而尚没有给予剩余索取权激励的必要性。金花村大清沟村民小组与县旅游公司合作开发“七彩部落”旅游项目，由于旅游公司经营中未能解决好与村民融合发展问题而退出经营，转交股份经济合作社自己经营。但股份经济合作社受制于自身能力、眼界以及村内部人规范管理难的问题，该项目的经营价值难以充分发挥。合作社的理事长认为最好的方式仍是聘请职业经理人来帮助管理，拟聘请湄江街道工作人员参与合作社管理，并计划对经理人给予经营收益10%的提成。 dedecms.com

与招引的优秀企业家“背靠背”整体谋划发展。龙凤村选择了流转本村土地的美丽茶园公司经理担任村股份经济合作社的总经理，委托其组建管理团队负责集体资产的经营，经理人团队可以获得经营价值增值收益20%的分成收入。其好处是集体可以依托产业渠道创造出资源的商品化和资本化新形式，产业资本可以借助广阔的集体资源丰富拓展产业形态。总经理计划利用集体资源性资产以及农民宅基地住房发展康养、旅游、避暑等综合服务，以生态茶园为基础采用认购“茶园主”的新方式为大中城市中高消费群体提供观光旅游、采茶制茶体验、生态茶叶及其衍生制品等一系列产品和服务。这种新型经营模式是一般集体成员想不到也办不到的。 本文来自织梦

四、对全国进一步深化农村集体产权制度改革的启示

湄潭整县推进农村集体产权制度改革的实践经验表明，这项改革从试点转入全面推进阶段后，既要注意集体成员的“无遗漏”全覆盖，以避免产生改革遗留问题，更需重点考虑股份量化到户后集体经济如何发展壮大，以有效率的制度安排促进集体经济融入市场、充分释放活力。 内容来自dedecms

(一)以“无遗漏”保障为目标规范集体经济组织成员的界定 dedecms.com

国家应尽快出台“农村集体经济组织成员界定的指导意见”，指导各地按照“不能多头占有，不能两头落空”的原则，因地制宜制定集体经济组织成员认定标准，针对试点中出现的争议较大和问题较多的几类人群给出原则性的认定规则。整县全面推进改革后，各地应认真排查是否存在遗漏确股的农村居民，针对存在争议的人口应综合协调、妥善解决，确保每一个农村户籍居民获得其合法的集体成员权。

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(二)加强维护集体资产的统一性，保障集体经济积累壮大

加快推进农村集体经济组织立法，明确规定集体资产是集体成员共同所有，具有统一和不可分割性，集体成员以其量化确定的资产股份比例享受集体资产收益的分红。集体成员有维护集体资产整体性、集体经营统一性、社区关系稳定性和集体公共利益的义务。合理确定集体积累和成员分红的动态关系，处理好集体长期发展和成员持续收益的利益平衡。为保障集体的积累发展和防范集体经济经营风险，应规定集体经济组织必须从净利润中提取不低于10%的法定盈余公积，只有当盈余公积积累超过集体资产50%后可以不再提取；集体通过征地、集体土地出让、建设用地指标交易等方式一次性获得的土地补偿收入只能用于积累发展而不得用于分红。对于集体资产较少、集体经济较薄弱的村集体经济组织，应当加强集体积累、扩大集体公积比例。 内容来自dedecms

(三)基于所有权和经营权的分离建立和完善分层治理机制 copyright dedecms

基于集体资产产权权束的分割，将集体资产的社会属性与经济属性分离，引导建立集体内部成员权益管理与外部集体资产市场化经营适度分开的分层治理机制。集体内部以民主协商、公开经营、公平分配、公益保障为基础强化集体凝聚力、达成集体发展共识，有效降低集体资产运用的交易成本；集体外部经营团队基于集体经济组织对经营权的充分授权和绩效激励约束合约，按照现代企业制度规范治理、独立经营，灵活参与市场活动、充分释放集体资产活力。在保障集体发展主导权的前提下，积极探索股份经济合作社以部分或全部资产独立出资或入股合作经营，通过开放合作吸引人才、整合资源、抱团发展，增强集体经济的实力与市场竞争力。

注释： 本文来自织梦

①确员就是确定农村集体经济组织成员，确权就是确定农村集体资产权属，确股就是组建农村股份经济合作社推进股改，确管就是建立农村股份经济合作社经营管理制度，平台就是在县级建立农村产权流转交易市场(中心)、各镇(街道)建立农村产权流转交易平台。 织梦内容管理系统

②在兴隆镇龙凤村、湄江街道金花村开展集体资产股份占有权、收益权试点；在复兴镇两路口村开展集体资产股份有偿退出权、继承权试点；在湄江街道核桃坝村开展集体资产股份抵押权、担保权试点。

③“五取得”即原始取得、婚姻取得、收养取得、移民取得、申请取得。“五保留”是指以下五种情况给予保留集体成员资格，包括原籍在本村的现役士兵、在校学生、服刑人员；长期下落不明被注销户籍后，人又回到原籍，其他地方无户籍人员；农村居民购买“蓝皮户口”人员；农村居民自行出资购买城镇养老保险而转为城镇户口人员；其他人员。“五丧失”是指以下五种情况丧失集体成员资格，包括死亡或被依法宣告死亡的；除原籍在本村的现役士兵、在校学生、服刑人员、购买“蓝皮户口”人员外，户口已迁出本村的人员；户口在本村，已界定为其他集体经济组织成员的人员；已成为国家财政供养的机关、事业、军转干部等在编在岗和离退休人员；其他法律、法规规定的情形。

④包括农业部一二三产业发展项目资金200万元、县财政局资金2000万、县扶贫办资金900万、农牧局资金180万元。

⑤其中已有30个股份经济合作社凭农牧局颁发的登记证书到县市场监督管理局注册登记。

织梦好，好织梦

⑥隶属的原生产大队、原生产队有较多独立资产的，应以原生产大队或原生产队为单位设立分社，分社资产实行单独核算，收益分红由各该分社股东享受，经营管理由村股份经济合作社统一负责。

⑦每户推选一名代表成员参与推选股东代表。

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⑧从我们调查的三个村来看，村小组组长都是股东代表，村民代表也大部分是股东代表，比如龙凤村63个村民代表中50个是股东代表。 织梦内容管理系统

⑨根据湄潭县改革方案中的股份经济合作社章程范本，原则上农村股份经济合作社公积金每年提取比例不得少于净收益的20%，公益金提取比例不得高于净收益的10%，股东分红金额不得少于净收益的50%。但各村可根据实际情况由股东代表大会确定集体公积金和公益金提取标准。求将实际分红比例降为12.5%。 织梦内容管理系统

⑩由此通道获得成员股的非本村户籍人员，并不能自动获得宅基地使用权、土地承包经营权等成员权。

⑾茶园、水田、旱地、林地、荒地分别按流转价格每亩900元、800元、600元、200元和100元折价入股，并且合作社必须先保证支付流转费再根据收益进行二次分红。 织梦内容管理系统