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甘肃省流动人口特征变化与对策研究

发布时间:2017-05-15 作者:派智库 来源:国研网 浏览:【字体:

摘要:近年来,甘肃省流动人口出现了“扩展家庭”迁移增多、流动原因多元化、高学历和高龄段人员比重上升、创业型流动人口比重下降、社会支持状况改善和居留意愿持续保持在高位等新的趋势。也出现了一些新矛盾,如流动人口基本公共服务供求之间在空间错位的矛盾;大城市落户政策紧但流动人口居留意愿高,小城市落户政策松但居留意愿低之间的矛盾;流动人口就业创业意愿高但社会服务体系僵化之间的矛盾。建议甘肃省通过完善省内跨区域基本公共服务转移支付制度、提高流动人口融合水平、统筹推进以户籍制度为核心的关键领域改革、促进就业创业均等化等措施,提高流动人口基本公共服务水平。 dedecms.com

关键词:城镇化,流动人口,公共服务,甘肃省 本文来自织梦

我国已进入上中等收入阶段,正处在进一步推动结构转型、促进产业升级和全面建成小康社会的关键时期。甘肃地处西北内陆腹地,经济欠发达,是我国全面建成小康社会的难点和重点地区。流动人口潜在人力资本价值巨大,是促进区域经济发展的重要力量。改善流动人口工作生活条件、提高流动人口动态服务与管理水平成为政府工作中一项十分紧迫的任务。 dedecms.com

一、甘肃省流动人口特征变化新趋势 织梦好,好织梦

近年来,甘肃省内外社会、经济、人口结构、户籍管理和农村土地流转制度等发生了一系列调整,流动人口状况也表现出一些新趋势和新变化。

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(一)流动人口仍然以“核心家庭”为主,但“扩展家庭”比例增加的趋势初步显现

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“核心家庭”整体流动为主是甘肃省流动人口的一个显著特征。2010—2014年,“核心家庭”整体流动占甘肃省流动人口比重一直在六成以上,较为稳定。在新生代流动人口中,“核心家庭”的占比更高,而且呈上升趋势,其占比从2010年的81.5%上升到2014年的88.8%(图1)。这是由于新生代流动人口普遍缺乏务农经验,崇尚城市生活,且受教育程度较高,初次流动年龄较小,更加注重享受家庭生活,“核心家庭”整体流动特征尤为明显。

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图1  2010—2014年甘肃流动人口“核心家庭”占比情况

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资料来源:作者根据国家卫生计生委流动人口动态监测调查数据计算所得。 本文来自织梦

受人口老龄化和长期计划生育政策以及公共养老服务体系建设滞后的影响,老人户籍地养老愈加困难,“核心家庭”携带老人一起流动的越来越多,流动人口家庭结构保持“核心化”特征的同时,“扩展化”趋势初步显现。2010年甘肃流动人口家庭中“扩展家庭”占比仅为1.6%,2014年上升到3.0%,提高了将近一倍。

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(二)就业依然是人口流动的最主要动力,但流动原因日趋多元化 dedecms.com

城乡二元结构、区域发展不平衡和个人对未来生活的愿景,共同推动人口区域间迁徙流动。改善就业条件和提高收入水平一直是人口流动的最主要原因,经济型流动(包括工作调动、工作分配、务工经商等)始终在流动人口中占据绝对多数。2010—2014年,就业人员占甘肃省流动人口的比重一直保持在85%以上。 copyright dedecms

近年来人口流动的原因日趋多元化,非经济型流动(投亲靠友、退休退职、随迁家属、婚姻迁入等)开始增多。一是由于婚姻带来的流动。新生代流动人口社会接触面广,婚嫁观念多元,择偶对象经常超出户籍地范围,跨市、跨省婚姻越来越多;二是退休退职父母随迁到子女居住地帮助抚养孙辈的情况越来越普遍;三是快速城镇化过程中,部分拆迁家庭不愿在原居住地居留,选择了新的生活栖息地,等等。2014年,甘肃省流动人口中随迁人员达到11.9%,近年来上升最快;婚嫁、投亲人员占比虽然较低,但增幅显著。

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(三)高学历流动人口增长较快,年龄分布向高龄段偏移 dedecms.com

教育深化和人口老龄化在甘肃省流动人口中得到充分体现。近年来,社会、家庭和个人对教育日益重视,九年制义务教育基本普及,人口整体平均受教育程度大幅提高,流动人口中较高学历层次人员增长较快,低学历层次人员占比下降,甚至出现绝对减少。下表显示,2014年甘肃省流动人口大专及以上学历人员占比达10.6%,比2010年的7.2%提高了将近3.4个百分点,占比增幅达47.2%,而未上学人员和小学学历人员下降幅度较大,分别从2.6%和15.6%下降到1.0%和10.7%。

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2010年和2014年甘肃流动人口受教育程度占比情况(%) 织梦内容管理系统

受教育程度 织梦好,好织梦

2010年

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2014年 织梦好,好织梦

占比增幅

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未上学 织梦内容管理系统

2.6

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1.0 内容来自dedecms

-61.0 内容来自dedecms

小学

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10.7 dedecms.com

-31.8

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初中 dedecms.com

53.0 织梦好,好织梦

57.3 dedecms.com

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高中

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21.6 本文来自织梦

20.1

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-7.0 织梦内容管理系统

大学专科

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4.6

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7.6

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66.7 织梦好,好织梦

大学本科 织梦内容管理系统

2.4 织梦内容管理系统

3.1 内容来自dedecms

30.0 本文来自织梦

研究生

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0.2

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0.2

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-10.0 织梦好,好织梦

注:2010年高中学历流动人口占比数据中包含中专学历人员。

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资料来源:作者根据国家卫生计生委流动人口动态监测调查数据计算所得。

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与高学历人员占比上升基本同步,甘肃流动人口呈现出向高龄段偏移的趋势。2010—2014年,年龄偏度从0.30下降到0.20,75分位点从40岁提高到41岁。此外,省外流入人口平均年龄从35.1岁提高到35.4岁,呈上升趋势。 dedecms.com

(四)务工型流动人口保持稳定,创业型流动人口有所下降 本文来自织梦

雇工、自营劳动者、家庭帮工和雇主是甘肃省流动人口就业身份的四种基本类型。其中,雇工、自营劳动者和家庭帮工三类务工型流动人口占比一直在九成左右。2010—2014年,以雇工为主的务工型流动人口占甘肃省流动人口的比重保持在42%左右,基本稳定。批发零售、住宿餐饮和居民服务业是甘肃省流动人口就业最多的行业,吸纳了将近七成的流动人口。同期,以雇主为主的创业型流动人口占比却从12.9%下降到9.2%,减少了3.7个百分点,下降幅度较大(图2)。 织梦好,好织梦

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图2  2010年和2014年甘肃省流动人口就业身份结构 本文来自织梦

资料来源:作者根据国家卫生计生委流动人口动态监测调查数据计算所得。 织梦好,好织梦

(五)流动人口社会支持状况改善,居留意愿持续保持高位 内容来自dedecms

近年来甘肃省财政收入连年保持上升势头,财政负担能力有所增强,社会劳动保障体系逐渐向流动人口覆盖,流动人口社会支持状况得以改善。

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图3  2010年和2014年甘肃省流动人口“两险一金”缴纳情况 织梦好,好织梦

资料来源:作者根据国家卫生计生委流动人口动态监测调查数据计算所得。

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2010—2014年,甘肃省流动人口城镇职工居民医疗保险和失业保险参保率分别从8.2%和2.7%,提高到15.3%和4.2%;住房公积金缴纳率从2.6%提高到4.3%(图3)。在此背景下,甘肃省流动人口尤其是省内流动人口居留意愿强烈,有明确长期居留意愿人员占总流动人口的比例一直保持在一半以上。

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二、甘肃省流动人口管理面临的主要矛盾 织梦好,好织梦

(一)流动人口基本公共服务供求之间的矛盾

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甘肃省各地资源禀赋不同,经济发展水平极不平衡,人口吸纳能力差异显著。2014年,兰州、酒泉、庆阳三个市的工业增加值占全省的53.5%,其余1 1个市(州)所占比重还不及一半。临夏市人均GDP和人均工业增加值仅分别为嘉峪关的10.6%和2.5%。经济发展不平衡加剧了人口流动,也增加了公共财政区域配置难度。从需求方面看,经济发展相对较好的地区,流动人口数量大,基本公共服务需求量高。甘肃省流动人口空间分布比较集中,兰(州)白(银)、平(凉)庆(阳)地区流动人口占全省的较近2/3,承担的流入人口基本公共服务的压力较大。从供给能力看,目前公共财政资源分配主要以户籍人口为基准,流动人口公共服务需求在公共财政资金预算中并未得到充分体现。2014年,兰州和白银流入人口占全省的42.0%,但公共预算财政收入仅为全省的7.5%,资金供给不足,支出压力较大。在省内跨区域转移支出体系尚不健全的背景下,市县政府财政预期受益对象和财政实际负担对象严重错位,公共服务支出分摊机制建设滞后,流动人口集中地区政府财政负担能力普遍吃紧。部分县区虽然流动人口数量不大,但产业发展水平低、财政来源少,可供自由调度的公共资金极其有限,流动人口服务资金筹措困难。

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(二)城市落户政策与流动人口居留意愿之间的矛盾 内容来自dedecms

根据财政负担能力、产业承载能力和公共资源状况,甘肃各地区实行差异化的户籍管理制度,基本形成了“城市由大到小、管理由紧到松”的体制安排,导致落户制度与落户意愿不匹配,造成了户籍管理的矛盾和冲突。小城镇与小城市教育医疗规模效应差、服务水平低,户籍附带公共福利少,流动人口居留意愿较低;大中城市教育医疗规模效应显著、服务水平高,户籍附带公共福利多,流动人口居留意愿较高。目前兰州市流动人口中有明确长期居留意愿的超过了50%,而甘南州仅占一成半。严重滞后的城市落户政策,削弱了流动人口的幸福获得感,阻碍了甘肃省城镇化进程。2016年,甘肃省政府颁布了《甘肃省实施〈居住证暂行条例〉办法》,旨在实现基本公共服务常住人口全覆盖。但在部门和地区壁垒尚未完全消除的情况下,居住证持有人享受劳动就业、教育、社会保障、房产、信用、卫生计生、婚姻、社会保险、住房公积金等公共福利的情况还有待观察,高质量满足流动人口居留意愿的程度仍不容乐观。

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(三)流动人口就业创业意愿与社会服务体系之间的矛盾 内容来自dedecms

流动人口就业创业意愿强烈,具有很强的社会引领和示范作用,对营造积极向上的就业创业氛围和推动区域经济社会发展意义重大。近年来,中央和地方政府出台了一系列引导就业和鼓励创业的政策措施,对外出务工人员提供相应的就职培训,对初创小微企业给予一定的税费、信贷优惠,收到了良好效果。但甘肃很多县区政府在落实政策时,由于制度设计僵化,相应福利并不能惠及流动人口,这既不利于就业创业的均等化,又沉淀了公共财政资金。在务工人员培训中,很多县区项目设计以大批量外出务工人员为主,以劳务输入地用工需求为主导,忽视了本地小规模用工需求,尤其是针对流动人员在当地就业需求的培训少之又少。在创业信贷政策方面,缺少针对流动人口在流入地固定资产不足的制度安排,对流动人员小额担保贷款实施歧视性政策,人为抬高流动人员创业门槛,抑制了流动人口创业积极性。 织梦好,好织梦

三、进一步优化甘肃省流动人口管理的对策建议 copyright dedecms

(一)强化省级层面制度设计,分步骤完善跨区域基本公共服务转移支付制度 织梦好,好织梦

推进基本公共服务均等化是我国的重要政策方向,但目前我国中央和地方针对流动人口基本公共服务的财政分担机制尚不完善,针对甘肃省内流动人口基本公共服务供应与需求不平衡的状况,甘肃应强化省级层面制度设计,以实现基本公共服务的流动人口全覆盖为目标,逐步提高县区政府基本公共服务供给能力。 copyright dedecms

第一,建立和完善涵盖流动人口的基本公共服务信息共享平台,依据地方财力明确省、市、县、乡四级政府基本公共服务项目,建立基本公共服务一卡通制度,为逐步实现“标准一致、集中统筹、凭卡享受、人流卡动”的基本公共服务新机制提供信息支撑。

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第二,加强基本公共服务省级统筹力度,建立和完善基本公共服务省级转移支付制度,建设省级基本公共服务集中支付平台,破除市区间基本公共服务供给壁垒,通过政府购买等方式引入跨区域中介机构,提高基本公共服务区域动态管理水平。

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第三,从省内流动人口群体开展试点,建立省内基本公共服务财政分担机制、跨区域转移支付机制以及异地供给机制,为实现全国统筹打下良好基础。

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(二)加快推进“人”的城镇化,逐步提高流动人口融合水平

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一是以现有福利制度为基础,逐步拓宽普惠性家庭基本福利覆盖范围,完善随迁人员医疗、教育等基本公共服务供给制度。 copyright dedecms

二是尽快推动教育经费、养老保险、医疗保险的跨区域接续等相关制度建设,推动流动人口从“半城市化”向“完全城市化”转变,从“流动人口城市化”向“流动家庭城市化”转变。

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三是对长期居住、落户意愿较强且工作相对稳定、劳动技能较高的流动人口,适当放宽随迁家属落户条件,将其纳入基本公共服务支持体系。 内容来自dedecms

四是对短期务工、长期居留能力或意愿不足的流动人口,建立个人省内基本公共服务信息档案,在避免省内重复享受公共福利的同时,在公共服务方面逐步落实其平等权益,推动流动人口基本公共服务的均等化。 织梦好,好织梦

(三)继续统筹推进以户籍制度为核心的关键领域改革 织梦好,好织梦

坚决落实《居住证暂行条例》和《甘肃省实施〈居住证暂行条例〉办法》的有关规定,充分认识流动人口对于城市发展的长期红利,注重政策操作性,以户籍制度改革为核心,统筹推进教育、就业、住房、医疗、社保、土地、财政、行政等关键领域改革。一要处理好户籍人口和流动人口的关系。在不减少现有户籍人口基本公共福利的前提下,逐步打破与户籍相挂钩的利益结构,合理设置流动人口落户门槛,有序形成覆盖全部常住人口的公共服务分享机制。二要针对省内农民城镇化问题,完善农村土地产权制度,明确城乡中长期建设发展规划,提高规划的刚性指导作用,引导农民形成稳定的土地收益预期。分类指导土地流转制度,探索农民土地的退出补偿激励机制,逐步建立城乡统一的土地交易市场,保障农村转移人口的财产权益,解决流动人口落户城镇的后顾之忧,完善与基本公共服务挂钩的基本公共服务制度。三要加快省级财政管理制度改革进度,完善财力和事权相匹配的财政体制,健全省级财政收入分配机制,建立省级财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制,平衡市县政府流动人口基本公共服务供给能力。 织梦好,好织梦

(四)优化政策设计,实现流动人口就业创业均等化 本文来自织梦

一是建立和完善流动人口劳动力资源台账和失业流动人口动态管理台账,实施统一的就业失业登记制度,准确掌握流动人口就业失业状况。建立社区就业信息服务平台,及时发布流动人口就业和企业用工动态信息,加强对流动人口的职业介绍、职业培训、职业技能鉴定、劳动权益保障服务。

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二是对本地急需的专业类新流入人口,实行差别化待遇,在就业创业信息服务方面给予一定的优惠政策,对用工单位在落户指标、子女入学、办事程序等方面予以一定倾斜。 dedecms.com

三是鼓励流动人口创办小微企业,为持有《居住证》、有创业意愿的流动人口提供政策咨询、创业培训、项目推荐、开业指导、小额担保贷款、跟踪管理等创业服务。将流动人口创业纳入社会信用体系,对符合产业转型升级方向的流动人口创办企业,减少小额贷款固定资产抵押的限制性规定,引导企业入园入区。建立健全流动人口创业市场交易规则和服务监管机制,实现流动人员创业均等化。

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注释:

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①核心家庭指由夫妻与未婚子女组成的家庭。扩展家庭是由父母与已婚子女,或已婚兄弟姐妹的多个核心家庭组成的家庭。

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②按照出生年代不同,一般将20世纪80年代及以后出生的流动人口称为新生代流动人口。

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③偏度是统计数据分布偏斜方向和程度的度量。偏度为正说明数据位于均值右边的比位于左边的少。偏度为正且减小,说明位于均值右边的数据在增多。

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④根据《国家扶贫开发工作重点县名单》,甘肃国字头贫困县达43个,占全国总数的7.3%。

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作者简介:张冀民,中组部“西部之光”项目访问学者,工作单位为兰州交通大学。

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