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中央生态环境保护督察制度存在的问题与改革建议
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：调查研究报告 浏览：次【字体： 大 中 小】
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摘要：中央生态环境保护督察制度自2016年1月启动以来，成效巨大，但也存在一些需完善之处，如督察缺乏法律依据，人大、纪检监察委等作用不足，国家自然资源督察与中央生态环境保护督察的关系需要理顺，“督本”力度不足，问责层次需要提高。目前进入深化督察的回头看阶段，建议加强国家法律与党内法规的衔接，明确法治依据；将环保法律巡视纳入中央生态环境保护督察；建立督察中央部门的机制；设立专门的中央自然资源督察制度或者将自然资源督察纳入中央生态环境保护督察中；重点督察地方经济和环境保护可持续协调发展的情况；适度增加对市县级党政主官的追责。
本文来自织梦
关键词：督察，依据，主体，对象，追责
一、中央生态环境保护督察的历史贡献与时代期待
2016年1月，中共中央、国务院启动中央环境保护督察(2018年8月改名为“中央生态环境保护督察”)。2018年6月，中央环境保护督察回头看启动。第一轮督察问责了1.8万多人，解决了8万多件人民群众身边的生态环境问题。第一批督察回头看反馈时已追责6219人，推动解决了3万多件生态环境问题，生态环境质量总体上进一步好转。
中央生态环境保护督察属于生态环保的政治巡视和法治巡视，规格高，敢于碰硬，对一些地方党委和政府甚至做出了形式主义、官僚主义、假装整改、敷衍整改、拖延整改、甩手掌柜等定性，倒逼地方各级党委和政府重视环境保护、层层传导环保压力，调整产业结构，淘汰落后的工艺和设备，解决“散乱污”问题，对于促进绿色发展，起了重要的作用。在环境整治中，环境友好型企业占有了更大的市场份额，促进了经济的高质量发展，如2017年GDP实际增长6.9%，工业增速回升，企业利润增长21%。可以说，有了环境保护党政同责和以之为基础的中央生态环境保护督察等特色法治制度，解决了以前环保法律实施过软的问题，促使环境保护真正进入“五位一体”的大格局。目前，我国生态环保从认识到实践发生历史性、转折性、全局性变化。
中央生态环境保护督察正从督促地方端正生态环保态度和打击生态环境违法为主要任务的阶段，步入强调增强生态环保基础、提升绿色发展能力为主要任务的阶段。在现阶段，为了进一步提升督察的绩效，协助打好污染防治攻坚战，有必要针对现实的体制、制度、机制和法制问题，采取相应的加强和改进工作
二、中央生态环境保护督察法治依据的不足及其完善建议
本文来自织梦
(一)现状与问题
在督察的法治依据方面，中央生态环境保护督察依据的是中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《环境保护督察方案(试行)》，因为涉及中国共产党的党务，环保法律法规不宜对中央生态环境保护督察做出全面和细致的规定。一旦督察认定地方党政机关及其有关领导干部有责任，应按照中共中央、国务院印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》追究相关的党纪、政务和法律责任。对于行政监管人员法律责任的认定，《环境保护法》等国家环保法律法规有明确地规定。地方党委在地方环保事务中属于决策者和监督者的角色，地方政府属于在党委领导下环保工作的推进机构，因此，对于党务人员是否违规和如何追责，需要作出规定。目前的规定见于《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》。该办法既属于党内法规，也属于行政法规性文件，不属于国家法律，而国家的法律基于角色限制，不可能认定党员是否尽职履责，更不可能对党务干部如何追责做出细致规定，所以迫切需要加强党内法规和国家立法的衔接，通过两者的衔接来实现责任追究的互助法治效果。
在整改的法治依据方面，地方反映如下问题：一是督察整改的一些事项，如企业内部并不造成环境污染的物质堆放混乱现象，法律并没有界定为违法行为，没有规定处罚措施，但是在实践中往往被纳入督察追责的范围。二是整改缺乏统一的标准，容易产生分歧，如矿山企业恢复原状的整改，是拆毁建筑物还是要进一步修复生态？没有明确的规定；环境整治要恢复到什么程度才算合格？也没有明确的规定。因为缺乏标准，有的地方领导害怕被追责，一声令下就把一批企业停产甚至关闭了，社会影响较大。因此，为了提高督察的规范性，需要立法明确哪些属于督察事项，哪些仅属于意见事项。
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在问责的法治依据方面，既要法定，也要精准。在调研中发现，一些基层官员在被问责后叫屈，主要的原因是其职责与权力不匹配，而且部门接的监管任务越多，暴露的问题越多，就越容易被问责。需要建立问责法定原则，为想干事、真干事的环保铁军减轻思想压力。
(二)改革建议
为了弥补督察法治依据的不足，建议修改《环境保护法》，在总则部分原则性规定：“国家实施中央生态环境保护督察制度，对有关部门和各省、自治区、直辖市开展生态环境保护督察。”在法律责任部分，做出与党内法规相衔接的指引性规定：“党员领导干部违反职责规定应追责的，按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》的规定执行。”只有这样，才能实现党的十八届四中全会提出的党内法规与国家立法相衔接的社会主义法治要求，使中央生态环境保护督察既具有党内法规的依据，也具有各层级国家立法的依据，促进中央生态环境保护督察在法治的轨道上长足地发展。
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为了弥补整改法治依据的不足，建议明确规定督察整改的事由须是法律规定的强制性义务；出台整改的评判标准或者细则，对照验收；对于艰巨或者复杂的整改，可以规定分阶段予以验收。由于一些基层能力较弱，对整改的理解容易出现偏差，建议主管整改事项的部委加强对地方的整改指导，防止走弯路或者重新整改。另外，整改事项的提出，须经督察组集体审议通过。
为了弥补问责法治依据的不足，建议由中央统一部署，针对中央各部委和地方各级党委、人大、政府、司法机关及其隶属机构，建立权力清单，实行尽职照单免责、失职照单追责的问责法定制度，给监管人员依法监管创造法制氛围。
三、中央生态环境保护督察参与主体的局限及其克服建议
(一)现状与问题
从参与主体来看，目前参与中央生态环境保护督察工作的机构包括中共中央办公厅、国务院办公厅、生态环境部和其他相关部委等。根据督察的组成、程序和追责情况来看，全国人大、中纪委(国家监察委)的角色作用需要加强。
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在人大的督察参与方面，中共中央办公厅于2018年10月印发了《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，要求强化各级党委统筹协调，严格控制督查检查总量，切实减轻基层负担。目前全国人大在推行环境保护法律巡视，而中央生态环境保护督察属于中国特色社会主义法治巡视，两者的关系需要协调。
在中纪委(国家监察委)参与方面，以下监督作用需要发挥：一是规范中央生态环境保护组的督察行为，防止出现违纪违规现象。2018年云南省环境保护督察组在丽江出现高标准接待现象，被云南省纪委通报，就是典型的事例。二是发现和查处地方党委和政府不重视生态环保的政治问题，发现和查处党政领导干部生态环保违纪违法的行为。三是发现生态环保领域官商勾结、国有企业内部腐败等问题的线索，开展针对性的打击。
(二)改革建议
对于全国人大的环境保护法律巡视，可以选择如下协调方式，一是予以保留，独立地开展工作，但是要与中央生态环境保护督察相协调；全国人大要派员参与中央生态环境保护督察。二是整合进中央生态环境保护督察工作体系，与对地方党委和政府的督察一体化进行。2018年6月中共中央、国务院发布《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，规定“制定对省(自治区、直辖市)党委、人大、政府以及中央和国家机关有关部门污染防治攻坚战成效考核办法，对生态环保立法执法情况、年度工作目标任务完成情况、生态环境质量状况、资金投入使用情况、公众满意程度等相关方面开展考核”，建议加强全国人大对地方各省级行政区域生态环保执法检查方面的考核和监督。
在中纪委(国家监察委)的督察参与方面，建议中纪委(国家监察委)参与中央生态环境保护督察，明确其作用，细化其参与程序和案件移送程序，发挥其对地方违纪违法的震慑作用。
四、中央生态环境保护督察对象的欠缺及其弥补建议
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(一)现状与问题
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从督察的对象来看，目前包括地方各级党委、政府和企业。地方普遍反映，为了促进中央部委之间有关生态环保的政策更加协调，中央部委的政策制定更符合地方的实际，中央部委更支持地方生态环保监管能力和污染防治能力建设工作，需要启动中央部委的生态环保监督。为了落实生态环保领跑者制度，地方也呼吁对国有企业率先实行专项督察。
(二)改革建议
建议按照《环境保护督察方案(试行)》和中共中央、国务院《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》的督察规定，在中央生态环境保护督察回头看结束后，尽快督察国家发展改革、生态环境、自然资源、国有资产管理、工业信息、住建、水利等与生态环保有关的部门，发现其对地方和行业开展指导、协调、服务和监督的不足，然后责令采取制度建设、能力建设等限期整改措施。只有这样，才能使各部门的工作部署实事求是，指导既周到又贴心，使得生态文明体制改革和建设措施落到实处。另外，可以专门针对国有企业开展中央生态环境保护督察的专项回头看工作。
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五、中央生态环境保护督察领域的交叉及其理顺建议
(一)现状与问题
从督察的领域来看，2016年以来，中央环境保护督察组通报了一些填海、破坏湿地、侵占自然保护区、在自然保护区开矿、破坏林地等案件。中央生态环境保护督察的主体是中共中央和国务院，办公室设在生态环境部，生态环境部负责日常的工作。而按照现行法律和国务院的授权，自然资源部接替原国土资源部、原国家海洋局代表国务院开展国家国土资源督察、国家海洋督察，自然资源部下属的国家林草局接替原国家林业局开展的林业督察，形成了综合性的国家自然资源督察制度。中编办2018年8月印发自然资源部“三定”方案，巩固了上述督察体制，设立了国家自然资源督察办公室。2018年6月，自然资源部做出了几起侵占农地、破坏林地、填海造地、侵占湿地等案件的督察通报。其中，破坏林地、填海造地、侵占湿地也是中央生态环境保护督察的范围。因此有必要理顺两项督察的关系，克服多头督察的现象。
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(二)改革建议
首先，建议理顺中央生态环境保护督察与国家自然资源督察的关系。这种关系的理顺可以采取两种模式：一是设立专门的中央自然资源督察制度，与中央生态环境保护督察并列，代表中共中央、国务院对各省级行政区域开展陆地与海洋自然资源、生态修复与保护、生态空间管控等方面的政治和专业巡视；中央自然资源督察办公室设在自然资源部，不再保留国家自然资源督察办公室。二是将国家自然资源督察纳入中央生态环境保护督察体系，由中央生态环境保护督察组代表中共中央、国务院统一开展生态环境和自然资源方面的综合督察，中央生态环境保护督察组办公室的设立维持现状，仍然设立在生态环境部。由于中央生态环境保护督察的名称涵盖环境污染的防治和自然资源、自然生态的保护，因此，可以维持该名称不变。如采取第二种模式，可选如下方式落实具体的自然资源督察工作：一是保留自然资源部下设的国家自然资源督察办公室和几个地区的督察局，在中央生态环境保护督察办公室的统一部署下推进本部门负责的自然资源督察工作；二是自然资源部参与中央生态环境保护督察，但不再代表国务院专门行使国家自然资源督察权。
其次，建议开展法律依据的明晰工作。如采取第一种模式，修改《环境保护法》和《土地管理法》《矿产资源法》《森林法》《草原法》等自然资源法时，建议督察的法律依据规定为“国家实施中央自然资源督察制度，开展陆地与海洋自然资源、生态修复与保护、生态空间管控等方面的综合督察”，将国家自然资源督察上升为中央自然资源督察。如采取第二种模式，修改《环境保护法》等法律时，建议督察的法律依据规定为“国家实施中央生态环境保护督察制度，开展自然资源、生态保护和环境污染防治方面的综合督察”。具体的实施办法由中共中央办公厅、国务院办公厅联合制定。
六、中央生态环境保护督察事项的重点及其转变建议
(一)现状与问题
中央生态环境保护督察的目的不是追责，而是标本兼督，促进经济发展与生态环保相协调。督察的主要重点目前倾向于生态环保认识是否到位、环境质量是否达标、生态破坏是否恢复、矿山开采是否破坏环境、是否侵占自然保护区、产业淘汰是否执行到位、污染事件是否有效处理、追责是否彻底、环保基础设施是否按期完成、机构是否健全、执法是否积极、联防联控是否顺畅、整改是否到位等问题。中央生态环境保护督察回头看重点盯住督察整改不力，甚至“表面整改”“假装整改”“敷衍整改”等生态环保领域形式主义、官僚主义问题。总的来看，既有“督标”之举，也有“督本”之措，但是“督本”的色彩需要加强。
(二)改革建议
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建议对照《生态文明体制改革总体方案》和其他生态文明建设和体制改革文件的要求，将以下治本措施纳入督察事项：地方是否开展“多规合一”工作，区域空间开发利用结构是否优化，农业农村环境综合整治基础设施是否按期建设和运行，产业结构是否体现错位发展、特色发展和优势发展的要求，环境保护监管机构和人员配备是否健全，环保基础能力建设是否到位，企业环境管理是否专业化，体制、制度和机制是否改革到位，规划和建设项目的环评是否衔接，区域产业负面清单制度是否建立，生态环境监测数据是否一贯真实，生态文明建设目标评价考核是否严格等。发现问题后，建议中央有关部门加强对地方整改的工作辅导和财政支持，针对共性问题改进政策。
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七、中央生态环境保护督察问责的层级及其提升建议
(一)现状与问题
在问责对象方面，在中央层面，截至目前，追责中央部委及其干部的情况基本没有发生，要求中央部门结合问题改进政策也没有机制性的要求。在地方层面，被处理的干部层级已有明显提高，最高涉及省级干部。如在第一轮督察中，山西省问责1071人，其中厅级干部22人；湖南省追责1950人次，其中厅级干部28名，得到社会肯定。但是，问责的领导干部中，部门副职和地方副职居多，部门正职有一些，但县级党政主官被追责的比例偏小，市级党政主官被追责的更为少见。如在第一轮中央环保督察组移交问题追责中，江苏省有3个县委书记和3个县长被问责，但没有问责市长和市委书记；湖北省问责221人，涉及一些县长、县委书记和厅长，但也没有问责市长和市委书记。而地方是否真正重视环境保护，市县级特别是市级党政主官是关键，对其追责不严，必然导致环境保护的压力传导层层衰减，出现虚假整改、敷衍整改和拖延整改的现象。目前在基层，把市县级党政主官作为督察问责重点的呼声很高。
(二)改革建议
在中央层面，如生态环境问题与中央部门的工作失误、失职有关，建议由中央生态环境保护督察组提出整改建议，并依据中共中央、国务院《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》的规定，制定追责机制，追究相关人员的责任。在地方层面，对于不重视环境保护或者虚假整改、敷衍整改和拖延整改普遍的市县，建议问责党政主官，倒逼地方重视生态环保；如果是地方立法失职造成的问题，则可比照祁连山生态破坏追责的做法，追究立法草案起草和立法草案审定人员的责任。 dedecms.com