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如何推进改革：来自印度“改革竞赛”的启示
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：为加快推进经济体制改革、改善营商环境，印度政府开展了“地方营商环境改革评估”，以“改革竞赛”的方式重塑中央和地方之间的改革动力机制。印度的“改革竞赛”，实现了对改革进展情况的量化考核，具有规则透明、方法简洁、指标可测、结果可比、排名公开等特征，对地方政府执行中央政府改革措施形成了正向激励。我国部分地区和部分领域改革久推不进，一个重要原因是未能在中央与地方之间形成紧密互动的改革推进机制。借鉴印度“改革竞赛”的思路，本报告提出应重构改革评估框架，设置量化指标提高考核精准性，提高改革第三方评估的独立性，形成常态化评估机制，将改革评估结果作为干部考核重要指标，实现改革评估过程和结果的公开透明。
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关键词：改革竞赛，推进机制，营商环境
长期以来，印度经济体制改革进展缓慢，税收、土地、劳动市场等关键领域改革始终未能突破。印度新一届政府上台后，通过开展“营商环境改革竞赛”，调动了地方政府推动改革的积极性。本文剖析了印度改革竞赛的背景、实施方式和效果，并在与我国改革评估进行比较的基础上，提出重塑中央和地方之间改革动力机制的若干思路。
一、长期以来印度的改革进展缓慢
印度曾一度抗拒所有国家的外商直接投资，并用规则、条例和许可证等把经济封闭起来，还是名副其实的“许可证制度”之国，经济长期陷入低速增长的陷阱(巴苏，2016)。1991年第一次海湾战争之后，国际国内的政治、经济、外交等诸多不利因素，导致印度政府赤字与外债高垒，逼近了经济崩溃的边缘①。印度政府不得不求助国际货币组织的借款，并在后者的推动下开启了独立以来最全面的经济改革序幕(图1)。
图1 1991年以来印度各届政府实行的经济改革
印度经济改革长期以来进展缓慢。我们以税收为例。印度各邦历来都实施不同的税率和税法，导致印度这样的大国无法形成统一的全国市场。从拉奥政府开始，印度就一直在推行税制改革，2009年辛格政府也力主实行全国性的商品和服务税(GST)，但都没有获得实质性进展，导致国内经济活动的交易成本极高。根据印度交通部(2011)的调查，印度卡车24%的时间都浪费在各邦交界处(检查站和其他官方叫停点)的税收检查上，真正用于行驶的时间只有40%(图2)。
图2 印度卡车旅程活动时间占比
资料来源：印度交通部(2011)。
步履维艰的改革严重限制了印度社会经济发展的空间。印度经济改革的滞后，从其营商环境的全球排名可见一斑。根据世界银行(2014)的《全球营商环境报告》，印度2014年的营商环境排名创下自世行2007年创设这项评估以来的最低值(142名)，比莫桑比克(127名)、坦桑尼亚(131名)等非洲国家还要低。与同样从计划经济向市场经济转型的中国相比，印度的营商环境排名始终落后中国50位左右。其中，印度在财产登记、合同执行和破产清算这三项重要排名上的表现甚为糟糕，与中国拉开了100名上下的差距(图3)。虽然印度的信息产业和服务外包行业享有盛誉，但这类产业只能动员少量的劳动者参与到现代经济中，糟糕的营商环境导致印度制造业部门占GDP比重仅为17%，大量农村剩余劳动力无法充分就业。
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图3 2007—2016年印度与中国三项指标排名
“政令难出新德里”导致了印度改革步伐迟缓。营商环境是果，体制改革是因。体制改革不只是出台纸面文件或法律条文那么简单，需要经过利益调节、机制调整及思想转变。如果没有形成一套激励相容的改革推进机制，设计再为精巧的“制度”也只是一纸空文。印度改革滞后的一个重要原因是“政令难出新德里”，有两层含义。
一是重大改革政策受制于利益集团的干扰，在中央政府层面难以出台。自1989年国大党失去42年的执政党垄断地位后，印度的政党体制进入联盟政治时期，党派之间关于宗教、种族、种姓、阶层等矛盾，使政策调整和制度改革表现出非连续性和不确定性。就连印度经济改革的总设计师曼莫汗·辛格(Manmohan Singh)执政期间力推的投资、金融、教育等改革，也大都遭到推延或搁置。
二是中央政府出台的改革政策，在执行时受到地方层面的抵制。印度实行具有中央集权特征的联邦制，各邦拥有相对独立的立法和行政权，联邦政府对各邦亦有较大控制权。当各邦执政党与中央政府执政党不一致时，党派利益冲突和地方势力阻挠，往往使得中央政府推出的改革措施遭到地方的抵制。
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二、印度以“地方营商环境指数竞赛”推动新一轮改革
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印度自莫迪政府上台之后，经济体制改革明显加速，营商环境排名从2014年的142位上升到2016年的130位。印度经济改革何以取得突破？在中央政府层面，2014年5月，莫迪领导的印度人民党在议会选举中获得绝对多数地位，近30年来首次无须组建联合政府，这有利于印度联邦政府出台重大改革政策。在地方政府层面，印度新一届政府则从2015年开始运用“地方营商环境改革竞赛”这一新机制，以上下联动的方式推进经济改革。本节将重点分析印度这一“改革竞赛”的实施方式和成效。
印度“地方营商环境改革竞赛”的实质是中央政府对地方政府改革实施评估，旨在建立对地方政府具有正向激励的改革推进机制。世界银行的营商环境评估对象是全球各个经济体，而印度地方营商环境改革评估则针对其地方政府。这一评估由印度联邦政府的产业政策与促进部(以下简称DIPP)来执行。世界银行派出专家协助评估，评估对象是28个邦、6个联邦属地以及首都新德里(图4)。评估的方法、数据和结果通过政府网站向全世界公开。由于排名结果公诸于众，印度各邦为了吸引海内外投资者，相互之间形成了改善其营商环境的“改革竞赛”，一定程度上降低了印度联邦制形成的改革阻力。
图4 印度营商环境改革实施评估流程
须指出的是，印度对地方营商环境改革的评估借鉴了世行《全球营商环境报告》的理念，但在指标选择、评估流程、计算方法等方面有其独到之处。
印度营商环境改革评估指标的设计与其改革内容紧密结合。世界银行营商环境指数涉及10个领域的41项指标，主要反映营商环境的便利程度，以开展商业活动所需时间成本(如开办企业所需天数)和货币成本(如办理施工许可证的手续费用)为衡量指标。印度的营商环境改革评估项目，则直接针对各领域具体改革举措的落实完成情况(附表)。随着印度改革的推进，其营商环境改革的评估范围从2015年的8个领域98项计划，扩展到2017年的12个领域405项计划。
印度营商环境改革的评估流程也与世行不同。在全球营商环境指数评估中，世行将调查问卷发放给各经济体的专家(包括律师、企业顾问、会计师、政府官员等)填写，以此来收集在开办企业、获得施工许可等十个领域的营商环境现状。印度的“改革竞赛”也以调查问卷的形式收集数据，不同之处在于所有问题都是针对某一项具体改革的落实情况，只设三个回答选项：“完成(Yes)得1分”“没完成(No)得0分”以及“不适用(Not Applicable)不计分”②。在每个改革实施阶段的最后一个月(6月)，DIPP将改革实施的评估框架和问卷下发给各邦。各邦各职能部门按要求在截止日期之前通过在线系统提交问卷及相关证明材料。每年7月，由DIPP工作人员组成的评估小组对各邦进行为期一个月的走访，听取各邦相关部门的报告，并现场收集材料。评估小组将走访记录反馈给世行工作组，并和世行专家一起对各邦问卷中每一个问题的填写情况是否符合实际标准、相关证明材料是否充足等进行审查。之后，评估小组将审查意见反馈回各邦，由各邦对有异议的结果进行解释并补充材料。如此循环多次，直至各邦对问卷中每一项改革的实施状况无异议为止。
印度营商环境指数评估的是改革的动态完成情况，而非营商环境的绝对水平。世行营商环境指数评估的是营商环境的绝对水平。与此不同，在材料收集和审核结束后，印度DIPP将根据式(1)和(2)计算各邦每一个领域的改革得分以及整体改革总得分。一个邦完成某个领域当年改革事项的比重(剔除了不适用的事项)，为其在该领域的得分；一个邦在所有领域中完成改革事项的比重，则为其当年营商环境改革的总得分。
印度的“改革竞赛”推动了各邦政府的良性竞争。改革评估完成后，联邦政府会在DIPP的网站公布各邦营商环境改革的整体和分领域排名。同时，印度联邦政府评选出各领域改革的“最佳实践者”，公布其具体改革实施情况，供其他邦参考。印度的“改革竞赛”，实现了对邦政府落实改革的量化考核，具有规则透明、方法简洁、指标可测、结果可比、排名公开等特征，能激励改革先锋，促动改革后进者，绝大多数邦都取得了明显的改革进展：2015年各邦的改革平均分为32分(意味着完成当年改革事项的32%，下同)；到2016年，各邦平均分提高到49分，有15个邦的得分超过80分。
三、我国现有改革推进机制存在的问题
十八大以来，我国在经济体制改革上取得了明显进展，但部分地区和部分领域仍存在改革久推不进的问题。一个很重要的原因在于，中央与地方之间的改革联动机制不够健全和有力。目前，中央采取督查、督办、审计、第三方评估等方式，在推动地方落实各项改革方面发挥了重要作用。但与印度的“改革竞赛”相比，我国在通过评估推动改革进程方面仍存在一些不足。
一是主观定性评估多，客观量化评估少。印度对地方营商环境改革的评估，将长期改革目标细化为各领域年度目标，以年度目标是否完成为标准进行评分。量化改革进展，有利于保证评估结果的客观性，对社会公众和潜在投资者产生直观冲击力，对地方政府形成直接压力和动力。相比而言，我国目前的改革评估主要以开会听取改革进展和实地考察典型案例为评估手段，以主观判断和定性文字评估为评估工具，尚无一套全国统一和贯穿始终的量化评估框架，地方之间的横向可比性较低，时间上的纵向可比性较差，无法在地方政府之间形成“改革竞赛”的氛围。
二是单项评估多，完整评估少。印度的“改革竞赛”，不只反映单一改革措施的落实情况，而体现了各邦改革综合推进情况。这样的改革评估，能够完整地刻画出各地的改革全景图，有利于各地发现自身的改革短板。近年来，我国在每年年初会公布当年“经济体制改革重点任务”(如2017年就提出了115项改革任务)，但后续的改革评估主要采取专题调研方式，针对单项改革措施(如PPP推进情况)和某领域改革(如金融改革)进行，对各地整体改革推进情况的评估较少，不利于从整体上诊断出各地在改革路线图上的推进“堵点”。
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三是临时性评估多，常态化评估少。印度的营商环境改革评估，明确规定了提交评估材料(6月)、评估组实地考察(7月)和地方申辩(7月)的时间。常态化的定期评估，有利于稳定改革者的预期，便于其根据确定的评估时点来制定改革实施方案。我国对改革的评估，往往由某一临时性事件触发(比如外贸环境变动、经济增速放缓等)，中央政府临时组建评估团队，地方政府临时准备汇报材料。有些地方政府不得不开展“运动式”改革甚至“交作业式”改革，在一至两个月的评估期内，地方政府应对改革评估的工作量甚至大于改革本身。从短期来看临时突击性评估有可能会推动某些改革措施，但着眼于长远则不利于整体改革的实质性推进。
四是委托评估多，独立评估少。改革评估结果能否客观准确，很大程度上取决于评估主体能否独立。印度由DIPP统一组织对地方营商环境改革进行评估，并引入了世界银行作为第三方参与对各邦改革完成情况的认定，评估者与被评估者的利益关联较少。在我国，各领域的职能部门是推进改革的主体，负责从制定改革方案到评估改革进展全过程。虽然近年来也有第三方机构参与了一些改革领域的评估，但不少第三方评估是由职能部门委托第三方机构开展的。由于各职能部门是各领域的牵头负责部门，评估结果和部门工作成绩密切相关，改革评估的独立性受到限制，不利于评估结果的全面性和准确性。
五是评估结果用于内部多，对外公开少。只有公开改革评估结果，才能对地方政府形成一定压力和动力，改革者也才能更有激励推动改革。印度对地方营商环境改革的评估内容、评估方法、评估指标和排名结果等信息，通过政府网站向全社会和全世界公开，对改革后进者施加了当地民众和本地企业的压力，对改革领先者赋予了增加潜在投资者的激励。我国当前对改革的评估结果，主要用于内部参考，虽然能形成行政管理层面自上而下的改革压力，但未能形成“市场层面上下互动、地方之间横向竞争”的改革推动力。
四、推动各地从“GDP竞赛”转向“改革竞赛”
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全面深化改革要进行到底，必须形成有效的正向激励机制，使得中央有抓手、地方有动力将各项改革措施落到实处。我国在全面深化改革过程中也要解决“中央一地方”的改革动力机制问题，应借鉴印度改革的一些思路，促进地方政府从“GDP竞赛”转向“改革竞赛”，以地区间的新型良性竞争关系形成上下联动的改革合力。
一是细化改革时间表和路线图，明确逐年的阶段性目标。印度对营商环境改革的评估是以渐次细化、逐年更新的改革目标为基础的。以税收领域改革为例，印度2015年税收领域仅设置了12项改革行动计划，2016年增加到49项，2017年则继续增加到51项。与我国对改革目标设置较为笼统不同，印度改革目标的设置细致而明确。比如，对每一类税收的在线登记改革是否完成的判定标准，包括了流程和所需文件信息要公开、要规定申请截止日期、允许下载纳税证明、允许第三方督查等。我国应在制定中长期改革目标的基础上，充分考虑到当年改革的重点和现实约束，制定出更具针对性和可行性的年度阶段性目标。
二是完善现有改革评估框架，设置量化指标以提高考核的精准性。我们应总结已有改革评估工具的得失，由中央根据中长期改革规划制定出一个覆盖各领域的改革评估框架，并参考每年的重点改革计划逐年更新。在设置评估目标时，要坚持可量化、可验证和可考核的原则，以“完成得1分、没完成得0分”的标准，来量化各细分领域的改革进展情况。
三是提高改革第三方评估的独立性，双盲评审地方改革进展。为保证改革评估结果的客观性和权威性，可成立一个独立的第三方改革评估团队，由智库学者、
四是形成常态化评估机制，将改革评估结果作为干部考核重要指标。为了稳定改革者的预期，保证各项改革工作有条不紊地推进，对发布年度改革目标、上报改革实施情况、专家评估、地方申辩、结果公布等重要时点要予以明确。同时，要将改革评估结果作为考核地方发展和干部业绩的重要指标，促进地方政府之间形成“改革竞赛”的氛围，将改革评估作为推动政府职能转变的重要手段。
五是改革评估过程要公开透明，评估结果要对外公开。除了将改革评估作为自上而下的推力，还要发挥评估结果公开带来的压力与动力。要及时将改革评估结果向全社会公布，让地方政府接受社会公众和国内外投资者的监督，形成全民关心改革、推动改革、呵护改革的热烈氛围。
织梦好，好织梦
注释：
织梦好，好织梦
①1991年6月，当新一届政府上台时，印度的外汇只能支撑13天的正常进口贸易。
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②“不适用(Not Applicable)”表示该项改革措施在邦内不具备执行条件。
参考文献：
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〔1〕考希克·巴苏著、卓贤译，2016：《政策制定的艺术》，中信出版社。
〔2〕Indian Government, World Bank, 2015, “Assessment of State Implementation of Business Reforms”, World Bank Working Papers.
〔3〕IMF, 2017, “Article IV Consultation-Press Release; Staff Report; and Statement by the Executive Director for India”, IMF Staff Country Reports.
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〔4〕World Bank, 2017, “Doing Business”, World Bank Publications.
〔5〕Parivah Bhavan, Sansad Marg, 2011, “Study on Economics of Trucking Industry”, Indian Department of Road Transport and Highways.
附表 世界银行全球营商环境指数和印度地方营商环境改革对比
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印度 copyright dedecms | ||||
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