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比较视角下的中国政府规模：雇员数量
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：调查研究报告 浏览：次【字体： 大 中 小】
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摘要：本报告区分政府官员和广义政府雇员概念，并在同口径下与OECD主要国家的政府官员和雇员规模进行了横纵向比较。2015年，我国广义政府雇员占总人口比例为3.28%，不足美国同期的1/2，远低于OECD国家平均数。广义政府雇员占全部就业人口的比例为5.6%，与日本接近，低于韩国，远低于美国和OECD国家平均。纵向看，2010年我国政府官员的人口总量占比低于美国1942年水平。总体而言，政府规模扩张是政府职能扩张的必然反映，是现代国家发展的基本规律；以政府官员数量为衡量标准，中国政府相对规模偏小而非过大；中国政府广义规模接近日韩，政府机构改革需要结合事业单位改革；中国政府部门的主要问题在功能和结构，要增加中央级政府雇员数量，减少市、县级官员数量，让更多的政府雇员从事公共服务的供给和组织。 dedecms.com
关键词：雇员数量，比较视角，经合组织国家，现代国家发展 copyright dedecms
有力的现代国家及有效的政府组织，是促进经济发展、改善国民福祉和维持全球稳定繁荣的必要条件，这一观点业已成为全球共识。在快速变革的全球化时代，国家(政府)的作用再次受到广泛关注(Skocpol，1985；福山，2012；World Bank，2017)。要充分履行现代国家职能，离不开一个与现代国家职能相匹配的规模适度的政府，这个规模往往随经济社会发展、复杂程度增加而扩张。虽然理论研究并不能得出何为最优政府规模的一致结论，但实践中各国都努力探索如何能够在有效施政的同时又能将政府规模控制在恰当范围。
我国要推进国家治理体系与治理能力现代化，必须加快新时期的行政体制改革，就是要准确界定政府职能，优化政府机构设置，提高政府组织能力，并强化对政府部门的问责。厘清现阶段我国政府的真实规模，是推进行政体制改革、提高国家治理能力的基础性工作。但一直以来，对我国现阶段政府的规模估计和适度性评判始终存在争议。从20世纪90年代中期以来论争“官民比”(多少个百姓供养一个政府官员)，到近两年来热议“宏观税负”，都折射出中国社会对政府规模问题的高度关注。中国政府的实际规模到底该如何测度，是偏大还是偏小？更进一步讲，“小政府”是否应成为中国行政体制改革的目标、成为国家治理能力的建设方向？这要求我们既要从中国经济社会发展中有效治国理政的需要进行分析，也需要考察其他国家特别是发达经济体国家职能和政府规模演进的历程，从比较的视角进行判断。对于政府规模的测度和国际比较，有多种不同的角度和框架。但概括起来，主要集中于人和财两个方面，即主要以政府雇员规模或者财政收支规模来测度政府规模。本文将从政府雇员规模的角度来测度政府规模。选择这一测度框架最重要的原因在于，政府工作人员是国家机器维持自身正常运行、以及向公民提供其所需产品和服务最重要的资源投入。从理论和实践的角度看，政府雇员规模是一个比较好的政府规模测度指标。
结合我国现实情况，从政府工作人员或政府雇员的角度厘清政府规模具有重要意义。20世纪90年代中期以来，中国的“官民比”(多少个百姓供养一个政府官员)问题一直被社会各界高度关注，不同机构和学者给出了1∶18、1∶26、1∶34、1∶125、1∶198和1∶203等多个版本，不同机构和学者围绕“中国官员规模是不是太大”展开了激烈论证，这让中国政府的真实规模更显得扑朔迷离。总体而言，“机构臃肿、人员膨胀、非精简不可”，一度是社会舆论的主流；而具体实践中，精简政府机构和工作人员，也是贯穿中国行政体制改革的一条重要主线。改革开放以来的几轮行政体制改革，除十九届三中全会外，都将精简机构和裁减人员作为明确的重要目标。鉴于此，放宽观察的视界，将官民比，或者说政府雇员规模放在国际比较视角下进行重新审视，澄清一些似是而非的观点，对于深化行政体制改革、推进国家治理体系与治理能力现代化，十分必要而且紧迫。
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一、政府规模比较基准的确定
(一)操作性指标：政府官员和广义政府部门雇员 织梦好，好织梦
以政府工作人员规模为标准进行政府规模的跨国比较，其有效性的前提在于政府工作人员统计口径的一致性。具体分析时往往面临数据来源和口径可比性等多方面的挑战。许多国家没有可信的统计数据，对于一些有正规统计的国家，统计口径也往往存在较大差异。例如，部分国家的广义政府部门雇员中包含社会服务中的教师或医务人员，而其他一些国家则不包括；部分国家的统计中包含合同工和临时工，而其他国家则不包括；一些国家地方政府公职人员的统计仅包含了纳入中央财政预算的部分；有些国家的辅助军事力量因其具有维护公共秩序的职能而算在文职人员中，而另外一些国家则因其有军籍而列入武装力量；一些国家的统计中包含了立法部门，而另外一些国家则不包括。这些因素给跨国比较带来了很大的挑战。 dedecms.com
本文采用的核心基准是政府官员(government officials)，补充基准是广义政府部门公职人员(Public employment in general government，简称广义政府部门雇员)。 织梦内容管理系统
何谓政府官员？本文采用
本文之所以采用“政府官员”的概念，是因为不同国家和地区的“公务员”概念所涵盖的范围迥异。大范围的公务员几乎与政府雇员或公职人员的口径一致。比如，在法国公务员不仅包括从中央到地方政府的行政机关、立法机关、审判机关、检察机关的工作人员，还包括国立学校和医院以及国有企业等部门所有的正式工作人员。中范围的公务员一般是指国家机构的工作人员。典型的例子有美国，其政府机构的所有公职人员都是公务员。小范围的公务员，则仅指中央政府各部的、非选举和非政治任命的事务官。因此，为尽量统一比较口径，本文采用政府官员概念，而避免公务员概念造成的范围混淆。
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广义政府部门雇员则是指广义政府部门中的工作人员。按照联合国、欧盟委员会和经济发展与合作组织、国际货币基金组织和世界银行五家机构联合制定的国民经济核算体系(SNA)的界定，广义政府部门包括：(1)所有联邦(中央)、州(省)或地方政府单位，(2)每一层级政府中的社会保障基金，(3)所有由政府控制或主要由政府提供经费的非市场、非营利机构。具体到中国目前的实际情况，SNA定义的广义政府部门雇员，大致相当于中国的党政干部加上事业单位的工作人员，即行政编制和事业编制人员之和。
(二)时间基准：横截面和相近发展阶段
从各国的实践情况来看，政府官员规模是相对的、历史的和动态的。因此，要保证跨国比较的有效性，确定比较的时间基准是极其重要的。本文力图分别以横截面和相近发展阶段的数据进行跨国比较。目前，多数有关政府规模的跨国比较采用横截面数据作为基准，即以不同国家相同或相近年份的数据为基础进行比较。这种比较的优点在于数据易于获得，简单易行，同时考虑到了经济全球化时代各国之间的相互影响；但其缺点也显而易见，即忽视了不同国家所处经济发展阶段的重要影响，因此可能影响到基于比较得出的结论的科学性。与之相对应，另一种方法是以不同国家处在相同或相近发展阶段的数据进行比较。其优点在于充分考虑到了各国所处不同发展阶段的影响，其挑战在于如何定义不同国家所处的发展阶段。以安格斯·麦迪森为代表的从事国际收入和生产率比较研究的学者，近年来在构建世界各国宏观经济指标长期时间序列数据上的努力和成就，为以相近发展阶段为基准进行跨国比较奠定了基础。 织梦内容管理系统
二、部分国家政府官员和公共部门雇员基本情况
(一)政府官员规模 织梦内容管理系统
由于不同国家政治体制存在差异，政府官员的统计口径并不完全一致，在进行比较分析前需要尽可能统一口径。有学者搜集了20世纪90年代早期全球86个国家广义政府部门公职人员数据，并进一步将其区分为中央和地方行政部门以及教育和医疗卫生部门，其中中央和地方政府行政部门工作人员数量接近本文所定义的政府官员规模。
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朱光磊等按照其对政府官员的界定，搜集整理了美国等国2000年政府官员占总人口比例的数据，如下表所示。
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综合表1、表2可以看出，除了非洲国家外，世界主要国家和地区政府官员占总人口的比例都超过了1%，经济发达的OECD国家这一比例甚至超过了3%。从全能型社会主义国家向市场经济转型的东欧和苏联加盟共和国政府官员占总人口的比重也较高。
表1 20世纪90年代初全球主要地区政府官员规模(占总人口比重，%) copyright dedecms
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地区 织梦内容管理系统 |
样本中包含的国家数 |
中央政府 |
地方政府 本文来自织梦 |
合计 |
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非洲国家 织梦好，好织梦 |
20 织梦好，好织梦 |
05 |
0.3 copyright dedecms |
0.8 |
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亚洲国家 copyright dedecms |
11 织梦好，好织梦 |
0.3 |
0.7 |
1.0 |
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东欧和苏联国家 |
17 织梦内容管理系统 |
1.0 |
0.8 内容来自dedecms |
1.8 |
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拉丁美洲和加勒比国家 织梦好，好织梦 |
9 |
1.2 copyright dedecms |
0.7 |
1.9 |
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中东和北非国家 |
8 织梦好，好织梦 |
1.4 |
0.9 copyright dedecms |
2.3 |
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OECD国家 dedecms.com |
21 本文来自织梦 |
1.8 内容来自dedecms |
2.5 |
4.3 |
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全部 织梦内容管理系统 |
86 |
1.2 |
1.1 |
2.4 织梦内容管理系统 |
资料来源：Schiavo-Campo，S.，1998，“Government employment and pay：the global and regional evidence”，Public Administration and Development，18(5)：457—478。
表2 2000年部分国家人均GDP及政府官员占总人口比重
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国家 |
人均购买力平价GDP(美元) |
政府官员占总人口比重(%) |
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美国 内容来自dedecms |
36200 copyright dedecms |
3.25 本文来自织梦 |
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英国 |
21800 |
2.78 dedecms.com |
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法国 内容来自dedecms |
24400 |
5.00 |
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德国 |
23400 本文来自织梦 |
2.86 |
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日本 dedecms.com |
24900 内容来自dedecms |
1.69 copyright dedecms |
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韩国 |
16100 织梦内容管理系统 |
1.90 |
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俄罗斯 织梦好，好织梦 |
7700 |
2.31 |
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印度 织梦内容管理系统 |
2200 dedecms.com |
0.64 dedecms.com |
资料来源：南开大学周恩来政府管理学院课题组，“关于中国政府官员规模若干问题的研究报告”，载于朱光磊主编：《中国政府发展研究报告(第一辑)：公务员规模问题与政府机构改革》，中国人民大学出版社，2008，第83页；印度的政府官员仅包括中央和邦政府两级，不包括邦以下的地方政府。
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从长时程来看，发达国家政府官员数量往往经历了一个快速增长到逐步稳定的过程。以美国为例，1816年，美国联邦政府公职人员总数仅8万多人，20世纪初增长到约30万人；到1940年，联邦政府行政部门的政府雇员仍不到70万人，此后30年联邦政府官员绝对数量快速增长，到1970年突破200万人，而后联邦政府官员数量一直在200万左右波动。从表3的数据来看，20世纪90年代以后美国联邦政府规模有所下降，其主要原因是随着冷战结束，美国与国防有关的政府官员数量大幅削减，仅美国国防部1990—2000年间就减少了38.3万人。但已有研究表明，在联邦政府官员数量有所下降的同时，因实施政府服务外包而为联邦政府工作的承包商的劳动力等快速增长，如果算上这些联邦政府隐藏的人力，美国联邦政府的规模在此期间不仅没有下降，反而有所上升。 本文来自织梦
表3 1940—2010年美国联邦政府雇员规模变化 dedecms.com
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copyright dedecms |
1940 |
1950 |
1960 本文来自织梦 |
1970 内容来自dedecms |
1980 |
1990 |
2000 copyright dedecms |
2010 |
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联邦政府雇员总量(千人) |
734 |
1474 |
1843 dedecms.com |
2241 织梦好，好织梦 |
2216 |
2311 copyright dedecms |
1841 copyright dedecms |
2197 |
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占人口比重(%) copyright dedecms |
0.56 |
0.97 |
1.03 织梦内容管理系统 |
1.10 本文来自织梦 |
0.98 copyright dedecms |
0.93 |
0.65 内容来自dedecms |
0.71 |
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联邦政府雇员数量(不含国防部，千人) |
478 织梦内容管理系统 |
721 织梦好，好织梦 |
796 织梦内容管理系统 |
1022 |
1256 本文来自织梦 |
1277 |
1190 织梦内容管理系统 |
1424 |
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占人口比重(%) 内容来自dedecms |
0.36 |
0.48 |
0.44 本文来自织梦 |
0.50 织梦内容管理系统 |
0.55 |
0.51 本文来自织梦 |
0.42 织梦内容管理系统 |
0.46 |
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总人口(百万人) |
132 |
151 |
179 |
203 内容来自dedecms |
227 copyright dedecms |
249 |
281 copyright dedecms |
309 |
资料来源：政府雇员数据来自美国人事管理局(U. S. Office of Personnel Management)网站，不含美国邮政、情报机构和军队；总人口数量来自美国普查局(U. S. Bureau of the Census)；1940—1960年司法和立法部门的数据是根据美国普查局美国历史统计资料(Historical Statistics of the United States，1789—1945)估算的。 dedecms.com
(二)广义政府部门雇员规模
从20世纪90年代初全球主要地区广义政府部门雇员规模占总人口的比例来看，即使是最落后的非洲，广义政府部门雇员占总人口的比重也达到了2%；而经济最为发达的OECD国家，广义政府部门雇员占总人口比重已达到7.7%。 copyright dedecms
表4 20世纪90年代初全球主要地区广义政府部门雇员规模 本文来自织梦
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地区 |
样本中包含的国家数 |
广义政府部门雇员占总人口比重(%) |
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非洲国家 |
20 织梦内容管理系统 |
2.0 copyright dedecms |
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亚洲国家 |
11 |
2.6 copyright dedecms |
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东欧和苏联国家 |
17 织梦好，好织梦 |
6.9 |
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拉丁美洲和加勒比国家 |
9 内容来自dedecms |
3.0 |
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中东和北非国家 copyright dedecms |
8 |
3.9 |
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OECD国家 本文来自织梦 |
21 内容来自dedecms |
7.7 |
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全部 copyright dedecms |
86 copyright dedecms |
4.7 |
资料来源：Schiavo-Campo，S.，1998，“Government employment and pay：the global and regional evidence”，Public Administration and Development，18(5)：457—478。 copyright dedecms
从OECD对其主要成员国的统计数据来看，1995年以来，OECD 国家广义政府部门雇员占社会劳动力(work force)的比重近年来基本保持稳定，约为15%。亚洲国家日本和韩国的比例较低，在5%—8%之间。 dedecms.com
表5 1995—2015年OECD主要广义政府部门雇员占社会劳动力的比重(%) 织梦内容管理系统
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资料来源：1995、2005年数据，OECD，Government at a Glance 2009，OECD，Paris；2000、2008年数据，OECD，Government at a Glance 2011，OECD，Paris；部分国家是用邻近年份数据代替，日本的统计口径与SNA 1993有所不同；2000和2008年为OECD 32国平均。美国2000和2008年数据包含公共企业(public corporations，公法人)在内的所有公共部门(public sector)的数据。 copyright dedecms
从一个长时程来看，各国广义政府部门雇员数量经历了从持续增长到趋于稳定的历史过程。以美国为例，1930年美国广义政府部门雇员总数仅326.6万人，1970年翻两番达到1302.8万人，2000年突破2000万人，2009年进一步增长到2263.2万人。在经历了1980年以前半个世纪的增长以后，最近20年，美国广义政府部门雇员占总人口比重已基本保持稳定。
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表6 美国广义政府部门雇员规模及其占总人口比重 织梦内容管理系统
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时间 织梦内容管理系统 |
1930 copyright dedecms |
1940 copyright dedecms |
1950 本文来自织梦 |
1960 |
1970 |
1980 copyright dedecms |
1990 |
2000 |
2009 copyright dedecms |
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广义政府部门雇员(千人) 本文来自织梦 |
3266 本文来自织梦 |
4284 |
6402 |
8808 |
13028 |
16222 |
18369 |
20876 dedecms.com |
22632 |
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占总人口比重(%) 织梦好，好织梦 |
2.65 织梦好，好织梦 |
3.24 |
4.23 织梦好，好织梦 |
4.91 |
6.41 |
7.16 |
7.39 |
7.42 |
7.36 copyright dedecms |
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联邦政府雇员*(千人) |
644 |
1078 织梦内容管理系统 |
2117 dedecms.com |
2421 copyright dedecms |
2881 |
2907 本文来自织梦 |
3105 织梦好，好织梦 |
2899 |
2824 |
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占总人口比重(%) |
0.52 |
0.82 |
1.40 |
1.35 织梦内容管理系统 |
1.42 |
1.28 内容来自dedecms |
1.25 |
1.03 |
0.92 |
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州和地方政府雇员(千人) dedecms.com |
2622 本文来自织梦 |
3206 |
4285 copyright dedecms |
6387 |
10147 |
13315 织梦好，好织梦 |
15263 内容来自dedecms |
17976 内容来自dedecms |
19809 copyright dedecms |
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占总人口比重(%) |
2.13 |
2.43 |
2.83 |
3.56 |
4.99 |
5.88 本文来自织梦 |
6.14 |
6.39 dedecms.com |
6.44 织梦好，好织梦 |
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总人口(千人) 织梦好，好织梦 |
123203 内容来自dedecms |
132165 内容来自dedecms |
151326 |
179323 |
203302 dedecms.com |
226542 copyright dedecms |
248718 |
281425 |
307439 copyright dedecms |
注：*此处联邦雇员数量与表3第一行相比，增加计入了美国邮政总局雇员的数量。
资料来源：美国普查局(U. S. Bueau of Cencus)历年《美国统计摘要(Statistical Abstract of United States)》计算。 内容来自dedecms
三、中国政府官员和广义政府部门雇员情况
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以2002年《中国统计年鉴》发布的“政府机关、政党机关和社会团体”的就业人数以及2003年以后《中国统计年鉴》中的“公共管理和社会组织”的就业统计作为“政府官员”的统计口径，中国政府官员在1978年改革开放之初约为467万人(其中，在国有部门工作的417万)，1989年首次突破1000万人，达到1022万人；到2009年，中国政府官员总数为1394.3万人(在国有机构工作的有1380万)，其中，中国共产党机关54.5万人，国家机关1293.5万人，人民政协和民主党派9.4万，群众社团、社会团体和组织21.3万人。2014年，中国政府官员总数1599.3万人，国有机构工作人员1585.1万人，其中，中国共产党机关58.4万人，国家机关1468.3万人，人民政协和民主党派10.4万人，群众社团、社会团体和组织30.3万人(数据出自《中国统计年鉴2010》)。
本文来自织梦
由于部分承担行政执法任务的事业单位人员和工勤人员是否计入党政机关，导致党政机关和事业单位人员的差异。若将行政执法类事业单位人员和工勤人员从党政机关人数中扣除，则目前我国党政机关人员在800万人左右，事业单位人员在3200万人左右。根据《2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，截至2015年底，全国共有公务员716.7万人。国家公务员局领导接受记者采访时表示，根据公务员法规定，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，具体包括中国共产党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派和工商联机关除工勤人员以外的工作人员。2008—2013年，全国公务员总数每年都有一定的增长，2014、2015年开始出现少量减少，但在编制范围内总体上仍然保持稳定。 内容来自dedecms
为了与OECD国家比较，下文在统计政府官员时，采用国有经济部门中的“公共管理和社会组织”中就业人数(该人数小于全社会就业中“公共管理和社会组织”的就业人数，但差距不大)。 织梦好，好织梦
表7 2006—2015年中国政府官员和公共部门雇员规模及比重
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年份 织梦好，好织梦 |
政府官员(万人) dedecms.com |
广义政府部门雇员(万人) |
经济活动人口(万人) |
城镇就业人口(万人) |
总人口(万人) 织梦内容管理系统 |
政府官员占总人口比重(官民比，%) copyright dedecms |
广义政府部门雇员占总人口比重(%) |
广义政府部门雇员占经济活动人口比重(%) copyright dedecms |
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2006 |
1258 dedecms.com |
3815 内容来自dedecms |
78244 |
29630 内容来自dedecms |
131448 本文来自织梦 |
0.96 内容来自dedecms |
2.90 |
4.88 |
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2007 copyright dedecms |
1285 |
3870 |
78645 |
30953 织梦好，好织梦 |
132129 织梦好，好织梦 |
0.97 dedecms.com |
2.93 |
4.92 |
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2008 内容来自dedecms |
1329 dedecms.com |
3946 本文来自织梦 |
79243 内容来自dedecms |
32103 |
132802 |
1.00 本文来自织梦 |
2.97 |
4.98 dedecms.com |
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2009 本文来自织梦 |
1380 织梦内容管理系统 |
3999 本文来自织梦 |
79812 |
33322 dedecms.com |
133474 内容来自dedecms |
1.03 |
3.00 本文来自织梦 |
5.01 织梦好，好织梦 |
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2010 内容来自dedecms |
1416 |
4143 |
78388 |
34687 |
136072 织梦内容管理系统 |
1.04 dedecms.com |
3.04 织梦好，好织梦 |
5.29 |
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2011 |
1453 |
4256 本文来自织梦 |
78579 织梦内容管理系统 |
35914 copyright dedecms |
135404 本文来自织梦 |
1.07 |
3.14 |
5.42 织梦好，好织梦 |
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2012 织梦内容管理系统 |
1529 内容来自dedecms |
4421 |
78894 织梦好，好织梦 |
37102 |
134735 织梦内容管理系统 |
1.13 |
3.28 copyright dedecms |
5.60 |
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2013 本文来自织梦 |
1554 织梦好，好织梦 |
4466 |
79300 织梦好，好织梦 |
38240 |
134091 |
1.16 织梦好，好织梦 |
3.33 内容来自dedecms |
5.63 织梦内容管理系统 |
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2014 织梦好，好织梦 |
1585 |
4561 |
79690 |
39310 |
136782 |
1.16 织梦好，好织梦 |
3.33 |
5.72 织梦好，好织梦 |
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2015 |
1624 |
4515 copyright dedecms |
80091 本文来自织梦 |
40410 |
137462 本文来自织梦 |
1.18 |
3.28 copyright dedecms |
5.64 织梦内容管理系统 |
四、政府工作人员尺度下的政府规模比较
织梦好，好织梦
(一)横截面数据的比较 copyright dedecms
与OECD成员国相比，尽管中国政府官员规模绝对数量已达到1600多万人，但与中国13亿多的庞大人口规模相比，中国政府官员占总人口的比重仅为1%左右，明显低于OECD国家的平均水平；与其他经济体相比，中国政府官员当前的相对规模，也仅仅高于20世纪90年代初的非洲地区，与亚洲地区平均水平相当。因此，从全球范围来看，如果仅根据政府官员占总人口的比重判断，中国政府相对规模并不大。
对于中国与世界主要地区广义政府部门雇员统计数据，由于中国拥有数量众多的事业单位，包括了政府官员和事业单位就业人群的中国广义政府部门雇员绝对数量接近4500万，占总人口3.28%左右，这一比例高于非洲、亚洲国家20世纪90年代初的平均水平，而与拉丁美洲和加勒比海地区国家水平相当。
与OECD成员国相比，中国广义政府部门雇员占经济活动人口(相当于OECD统计中的社会劳动力)的比重近年来保持在5%左右，已逐渐接近韩国和日本水平，但明显低于欧美等发达经济体。OECD 主要成员国特别是欧美发达经济体，城镇化水平和正规就业程度高，其城镇就业人口较为接近全社会就业人口。而中国城镇单位就业人口仅占经济活动人口40%左右，广义政府部门雇员占城镇就业人口的比重近年来保持在13%左右。如果仅在城镇范围内进行比较，中国广义政府部门雇员相对于城镇就业人口的比重已接近OECD成员国的平均水平。上述比较表明，中国广义政府部门雇员总数与中国相对较低的经济发展水平和城市化水平是基本适应的。 内容来自dedecms
(二)相同发展阶段数据的比较
内容来自dedecms
各国的经验都表明，政府规模是随着经济和政府发展而变化的，是一种动态的演进。因此，如果再对各国在相近发展阶段的政府规模进行比较，将更有现实意义。本文以根据购买力平价核算的人均GDP作为基准，确定不同国家发展阶段。2010年我国人均GDP为4382美元(按现价美元折算)，约折合7700国际元(1990年G-K国际元)，相当于美国1941年、英国1955年、法国和德国1960—1961年、日本1 968年和韩国1988年的水平。受数据可得性限制，本文仅对中美两国在相近发展阶段的政府规模进行比较，更广范围的跨国比较有待进一步搜集和整理相关数据。 dedecms.com
表8 美国1938—1942年政府规模 (单位：千人) copyright dedecms
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时间 |
1938 |
1939 |
1940 |
1941 织梦内容管理系统 |
1942 copyright dedecms |
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广义政府部门雇员总量(1=3+8) 本文来自织梦 |
3954 织梦内容管理系统 |
4059 内容来自dedecms |
4284 |
4762 织梦好，好织梦 |
5564 |
|
占总人口比重(%) dedecms.com |
3.05 |
3.08 织梦好，好织梦 |
3.22 copyright dedecms |
3.54 |
4.08 织梦好，好织梦 |
|
政府官员总量(2=7+10) 本文来自织梦 |
2457 |
2531 |
2719 |
3116 |
3902 |
|
占总人口比重(%) |
1.89 内容来自dedecms |
1.92 织梦内容管理系统 |
2.04 |
2.31 织梦内容管理系统 |
2.86 |
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联邦政府雇员(3=4+6) 织梦内容管理系统 |
900 |
969 |
1078 copyright dedecms |
1432 |
2294 |
|
#行政部门(4) 内容来自dedecms |
868 织梦好，好织梦 |
935 dedecms.com |
1043 |
1394 |
2252 |
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##邮政(5) |
258 |
261 |
266 |
273 内容来自dedecms |
279 |
|
非行政部门(6) dedecms.com |
32 copyright dedecms |
34 |
35 内容来自dedecms |
38 |
42 |
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联邦政府官员(7=3-5) 内容来自dedecms |
642 |
708 |
812 |
1159 内容来自dedecms |
2015 dedecms.com |
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州和地方政府雇员(8) 织梦内容管理系统 |
3054 |
3090 dedecms.com |
3206 本文来自织梦 |
3320 织梦好，好织梦 |
3270 |
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#学校(9) |
1239 内容来自dedecms |
1267 本文来自织梦 |
1299 |
1363 copyright dedecms |
1383 |
|
州和地方政府官员(10=8-9) 织梦内容管理系统 |
1815 内容来自dedecms |
1823 本文来自织梦 |
1907 |
1957 织梦好，好织梦 |
1887 |
|
总人口(11) |
129825 |
131970 本文来自织梦 |
133203 本文来自织梦 |
134665 本文来自织梦 |
136497 |
资料来源：广义政府部门雇员数据来自：美国普查局(U. S. Bureau of Census)《美国历史统计(Historical Statistics of the United States：1789-1945)》计算；邮政数据源自美国邮政局网站。 织梦内容管理系统
在相近的发展阶段，无论以政府官员占人口比重还是以广义政府部门雇员占总人口的比重为标准，中国政府的相对规模均低于美国的水平。不过，中国目前还有五六百万城市社区居委会和农村村委会等村社干部享受着政府财政补贴，但并未计入有行政或事业编制的广义政府部门雇员行列，而美国广义政府部门雇员统计口径则包含了长期和短期雇员。如果考虑上述因素，以广义政府部门雇员口径衡量，中国政府的相对规模与美国相近发展阶段的水平基本相当。另外，从美国政府规模的演进情况来看，在类似当前中国发展阶段的时期恰恰是政府规模快速增长的一个时期。
(三)基本结论 织梦内容管理系统
1. 政府规模扩张，是政府职能扩张的必然反映，是现代国家发展的基本规律
dedecms.com
从美国以及其他OECD成员国半个多世纪以来广义政府部门雇员和政府官员规模的发展情况来看，政府规模并非一成不变。政府为履行国家和社会赋予的新职能，必然要成立新的部门，招聘新的人员。二战前后，主要资本主义经济体相继成为福利国家，各国中央和地方政府都相应地增加了规模庞大的类似社会保障部的部门，以处理涉及国民的社会保障事项；在20世纪下半叶，政府各项提供公共服务的范围进一步扩大。例如，环境保护逐渐成为各国政府重要的职能和责任，各国相继成立了规模庞大的环境保护部门。以美国为例，2010年美国农业部有雇员10.6万人，联邦社会保障署在全国有近7万雇员，联邦环境保护署拥有约1.9万雇员。因此，政府规模扩张是现代社会政府职能扩张的一个镜像反映。
2. 以政府官员数量为衡量标准，与其他主要经济体相比中国政府相对规模偏小而非过大
近年来，中国政府官员数量占总人口的比重约为1%，这一数据仅高于20世纪90年代初非洲国家的水平，明显低于21世纪初OECD 成员国的平均水平。从跨国比较的视角，非洲经济体的国家能力不足是其发展滞后的重要原因之一，而政府规模过小可能是其国家能力不足的重要表现。此外，与处在相近发展阶段的美国相比，2015年中国政府官员规模远低于20世纪40年代美国的水平；而美国却一直以小政府、大社会自居。因此，以政府官员数量占总人口比重为衡量标准，“中国政府规模过大”的说法都值得商榷。 copyright dedecms
3. 中国政府广义规模接近日韩，政府机构改革需要结合事业单位改革 dedecms.com
从广义政府雇员在经济活动人口占比看，中国由于拥有数量众多的事业单位以及相应的就业人群，这个比重相对要高一些。2015年中国广义政府部门雇员占经济活动人口的比重已达到5.6%，低于韩国(7.6%)但接近日本(5.9%)的水平，仍远低于OECD成员国的平均水平(18.1%)，且低于美国15.3%(见表4)。不过，考虑到没有纳入统计的村社干部和没有编制的勤杂人员，中国政府广义雇员的相对规模，可能与日本相当，并接近韩国。这也从一个侧面说明，政府机构改革必须和事业单位改革结合起来，从整体上推进行政体制改革，明确事业单位的定位，强化政府行政能力和公益服务能力的同时，降低财政供养负担。 内容来自dedecms
4. 中国政府部门的主要问题不在雇员总量，而在功能和结构 内容来自dedecms
无论是从政府官员数量还是广义政府雇员数量看，中国政府的总量规模都不如许多人想象中那么大。从结构上看，中央政府机构人员数量偏少(虽然缺乏详细的数据，但有学者估计在北京的中央机关公务员数量仅数万人，属于中央垂直管理的公务员，其全国总数也不超过50万人)。在县乡基层政府，由于“五大班子”齐备，导致基层官员偏多，而在一线提供公共服务的事业单位人员不够。行政管理体制改革的方向，应该是在重新界定中央政府和地方政府事权基础上，上收部分由中央直接负责的事权、由中央直接提供的服务，而调整地方政府的组织结构和改革公共服务递送的方式。这需要从根本上反思新时期国家治理体系建设的方向，并对未来政府格局做出总体设计。同时，随着政府“放管服”的推进，政府部门将拥有越来越少的行政权力，会越来越多地负责公共服务的提供或组织、评估、监测，专业化的程度也会越来越高。 copyright dedecms
附录
美国联邦政府部门和机构及雇员人数(1990年至2010年)
dedecms.com
|
机构 dedecms.com |
1990 |
2000 copyright dedecms |
2005 内容来自dedecms |
2010 内容来自dedecms |
|
合计 |
3128267 内容来自dedecms |
2708101 织梦好，好织梦 |
2708753 copyright dedecms |
2841143 |
|
立法部门(Legislative Branch) |
37495 |
31157 copyright dedecms |
30303 |
30643 |
|
司法部门(Judicial Branch) 本文来自织梦 |
23605 |
32186 |
33690 织梦好，好织梦 |
33756 |
|
行政部门(Executive Branch) |
3067167 |
2644758 |
2644764 内容来自dedecms |
2776744 dedecms.com |
|
总统办事机构(Executive Office of the President) 织梦内容管理系统 |
1731 织梦内容管理系统 |
1658 织梦内容管理系统 |
1736 |
1965 |
|
行政机构(Executive Department) |
2065542 |
1592200 织梦内容管理系统 |
1689914 本文来自织梦 |
1937291 |
|
国务院(State) copyright dedecms |
25288 |
27983 织梦好，好织梦 |
33808 copyright dedecms |
39016 |
|
财政部(Treasury) |
158655 织梦内容管理系统 |
143508 |
114194 dedecms.com |
110099 织梦内容管理系统 |
|
国防部(Defense) dedecms.com |
1034152 |
676268 |
670790 本文来自织梦 |
772601 dedecms.com |
|
司法部(Justice) |
83932 |
125970 |
105102 内容来自dedecms |
117916 |
|
内政部(Interior) |
77679 |
73818 |
73599 copyright dedecms |
70231 |
|
农业部(Agriculture) 本文来自织梦 |
122594 |
104466 织梦内容管理系统 |
104989 |
106867 内容来自dedecms |
|
商务部①(Commerce) |
69920 dedecms.com |
47652 |
38927 |
56856 织梦好，好织梦 |
|
劳工部(Labor) 内容来自dedecms |
17727 copyright dedecms |
16040 |
15599 |
17592 织梦好，好织梦 |
|
卫生和公众服务部(Health & Human Service)② 内容来自dedecms |
123959 |
62065 |
60944 |
69839 内容来自dedecms |
|
住房和城市发展部(Housing & Urban Development) 内容来自dedecms |
13596 |
10319 dedecms.com |
10086 |
9585 copyright dedecms |
|
交通部(Transportation)③ |
67364 |
63598 copyright dedecms |
55975 |
57972 内容来自dedecms |
|
能源部(Energy) 本文来自织梦 |
17731 织梦好，好织梦 |
15692 |
15050 copyright dedecms |
16145 内容来自dedecms |
|
教育部(Education) |
4771 |
4734 |
4429 |
4452 |
|
退伍军人事务部(Veterans Affairs) |
248174 织梦好，好织梦 |
219547 copyright dedecms |
236363 织梦内容管理系统 |
304665 本文来自织梦 |
|
国土安全部(Homeland Security)③ |
(X) |
(X) 本文来自织梦 |
149977 |
183455 |
|
独立机构(IndependentAgencies)④ |
999894 |
1050900 |
953113 |
837488 |
|
联邦储备局(Board of Governors Federal Reserve System) dedecms.com |
1525 copyright dedecms |
2372 |
1851 织梦内容管理系统 |
1873 |
|
环境保护署(Environmental Agency) |
17123 本文来自织梦 |
18036 织梦好，好织梦 |
17964 织梦好，好织梦 |
18740 织梦内容管理系统 |
|
同等就业机会委员会(Equal Employment Opportunity Commission．) 内容来自dedecms |
2880 |
2780 |
2421 |
2543 |
|
联邦通讯管理委员会(Federal Communications CinnyCommission．) |
1778 |
1965 |
1936 |
1838 |
|
联邦存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation.) copyright dedecms |
17641 copyright dedecms |
6958 |
4998 内容来自dedecms |
6436 |
|
联邦贸易管理委员(Federal Trade Commission.) 内容来自dedecms |
988 dedecms.com |
1019 |
1046 dedecms.com |
1131 内容来自dedecms |
|
总务署(General Services Administration) |
20277 织梦好，好织梦 |
14334 |
12685 织梦好，好织梦 |
12820 织梦内容管理系统 |
|
国家档案记录署(National Archives & Records Administration．) 织梦好，好织梦 |
3120 copyright dedecms |
2702 织梦好，好织梦 |
3048 织梦好，好织梦 |
3523 织梦内容管理系统 |
|
国家航空航天局(National Aeronautics & Space Administration．) |
24872 copyright dedecms |
18819 织梦好，好织梦 |
19105 |
18664 织梦好，好织梦 |
|
国家劳工关系委员会(National Labor Relations Board．) |
2263 |
2054 copyright dedecms |
1822 |
1715 内容来自dedecms |
|
国家科学基金(National Science Foundation．) |
1318 |
1247 织梦内容管理系统 |
1325 |
1474 本文来自织梦 |
|
核管理委员会(Nuclear Regulatory Commission.) copyright dedecms |
3353 |
2858 |
3230 dedecms.com |
4240 |
|
人事管理局(Office of Personnel Management.) |
6636 dedecms.com |
3780 内容来自dedecms |
4333 |
5892 |
|
和平队(Peace Corps.) copyright dedecms |
1178 |
1065 |
1064 |
1082 |
|
铁路员工退休管理委员会(Railroad Retirement Board) |
1772 |
1176 |
1010 dedecms.com |
981 |
|
证券交易监管委员会(Securities & Exchange Commission.) |
2302 本文来自织梦 |
2955 |
3933 |
3917 |
|
小型企业管理局(Small Business Administration.) |
5128 |
4150 |
4288 |
4037 本文来自织梦 |
|
史密森学会(Smithsonian Institution．) |
5092 |
5065 本文来自织梦 |
4981 dedecms.com |
4984 |
|
社会保障总署(Social Security Administration)② |
(X) |
64474 织梦好，好织梦 |
65861 本文来自织梦 |
69975 |
|
田纳西河流域管理(Tennessee Valley Authority．) copyright dedecms |
28392 copyright dedecms |
13145 |
12721 |
12457 dedecms.com |
|
美国新闻署(U.S.Information Agency.) copyright dedecms |
8555 本文来自织梦 |
2436 内容来自dedecms |
2212 织梦内容管理系统 |
1953 |
|
美国国际开署(U.S.International Development Cooperation Agency) 织梦内容管理系统 |
4698 |
2552 |
2644 本文来自织梦 |
2515 |
|
美国邮政(U.S.Postal Service.) 织梦好，好织梦 |
816886 |
860726 织梦内容管理系统 |
767972 |
643420 |
注：不包括中央情报局、国家安全局、国防情报局，1996年10月前不包括国家图像和测绘局。(X)表示数据不可用。①包括1 990年和2000年的普查数。②1995年社会保障总署从卫生和公众服务部分离成为独立机构。③国家安全和退伍军人事务部被认为是隶属于国土安全部。④独立机构人数总数包括2005年人数在1000以下的部门，但在表中并未单独列出。
copyright dedecms
资料来源：美国人事管理办公室，《联邦公民劳动力统计——就业趋势》。见：http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/http/P75YPLUQPBXT635QPZYGM3LEMSRYIZB/；U. S. Census Bureau，Statistical Abstract of the United States：2012，Table 499。
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注释：
内容来自dedecms
①徐晓新工作单位为北京师范大学。 织梦内容管理系统
参考文献：
[1]孙涛，2008：“比较视野下的中国政府官员规模研究”，《南开学报(哲学社会科学版)》，第1期。 copyright dedecms
[2]朱光磊，2008：《中国政府发展研究报告(第一辑)：公务员规模问题与政府机构改革》，北京：中国人民大学出版社。 织梦内容管理系统
[3]弗朗西斯·福山，2007：《国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序》，北京：中国社会科学出版社。
织梦内容管理系统
[4]弗朗西斯·福山，2012：《政治秩序的起源》，桂林：广西师范大学出版社。 dedecms.com
[5]Francis Fukuyama, 2011: The Origins of Political Order: From Prehuman Times to the French Revolution.
[6]Miguel Centeno, Atul Kohli, Deborah J. Yashar, and Dinsha Mistree, 2017: States in the Developing World.
[7]OECD, 2009: Government at a Glance 2009.
[8]Mark A Mazower, 2014: “After the crisis, the nation state strikes back”, Financial Times, November. dedecms.com
[9]OECD, 2011: Government at a Glance 2011.
织梦好，好织梦
[10]OECD, 2017: Government at a Glance 2017.
[11]S. Schiavo-Campo, 1998: “Government employment and pay: the global and regional evidence. ”, Public Administration and Development, 18(5).
本文来自织梦
[12]Skocpol T., 1985: “Bringing the State Back In: Strategies of Analysis in Current Research” in P. B. Evans, D. Rueschemeyer, T. Skocpol, Bringing the State back in.
[13]V. Tanzi, and L. Schuknecht, 2000: Public Spending in the 20th Century: A Global Perspective,
内容来自dedecms
[14]World Bank, 2017: Governance and the Law: World Development Report 2017,
[15]World Bank, 1997: World Bank Development Report 1997.
[16]Ha-Joon Chang, 2010: 23 Things They Don't Tell You about Capitalism
国务院发展研究中心“国家治理体系与治理能力”基础领域课题组
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课题顾问：李伟 王一鸣 刘世锦
课题负责人：高世楫
执笔：高世楫 许伟 徐晓新① copyright dedecms