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德国双元制职业教育的经验与启示
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：针对我国职业教育发展中政府热、企业冷和社会冷的困境，本报告对德国双元制调动三方积极性的经验进行了研究。认为双元制职业教育对政府、企业和学生都有实实在在的好处，政府有调动企业和社会积极性的重要制度安排，包括：三方利益得到充分代表和整合的合作框架，为三方提供稳定预期的职业资格认证体系，针对企业搭便车行为给予适当财税政策引导，让学生有备无忧的发展通道设计。给我们的启示是：虽然基本制度环境不同，调动企业积极性仍有多种可用渠道；在相对弹性且待遇偏低的技工劳动力市场中，如何调动家庭投资的积极性是当前需着力研究的课题；在面上政策未有重大突破情况下，通过政策引导创造三方利益结合点是借鉴的可行路径；可考虑扩大职业教育对德国开放范围。
关键词：职业教育，双元制，职业资格，企业积极性
双元制职业教育是德国稳定劳动力市场和强劲工业竞争力的重要原因，被国际社会广为推崇。我国自20世纪80年代开始学习有关经验，但至今未能改变我国职业教育发展中政府热、企业冷、社会冷的困境。德国双元制是怎样有效调动三方尤其是企业和社会的积极性的呢？带着这个问题，笔者利用在德国交流的三个半月对有关机构进行了调研，与相关学者进行了交流，得出如下发现和启示。
一、参与三方均可得到实实在在的好处
(一)减轻政府财政负担，服务社会公共利益
企业的投入大大减轻了政府财政负担。德国企业2015年分别支付77亿欧元、256亿欧元净成本和毛成本用于职业教育，占到职业教育总成本的59%和82%。双元制职业教育的高质量能够有效稳定就业，支持德国制造。2013年德国年轻人的失业率为7.9%，远低于欧盟成员国23.5%的平均水平，也明显低于荷兰、英国、法国11%、21%和25.5%的水平①。即使在全球经济不景气的2015年，德国失业率仍创造了1992年来的最低值。双元制系统本身也有助于政府获得劳动力供求状况的早期预警，实现经济的规范化发展。德国政府还将双元制职业教育视为改善收入分配结构、缩小阶层差距、整合难民和年轻人的重要社会治理手段，且被证明卓有成效。
(二)源源不断地为企业提供高素质劳动力
德国双元制“企业主导、学校补充”的特征明显。企业主导建立职业培训关系，学生先与企业签订接近正式工作合同的培训合同，然后由企业推荐到合适的职业学校就读；企业实训时间占总培训时间的70%，学校教育起到补充基础和专业理论知识的作用；企业所花费用占总费用的2/3，其中70%通过生产实训能得到直接回报②。
尽管不能保证培训成本在短期得到全部直接回报，德国仍有21%的企业愿意提供实习培训位置。德国企业有如下考虑：其一，基于3年左右学徒制的深度评估，可实现对后备人才的招聘培训。统计显示，有66%的学徒最终留在了实训企业，企业因此获得符合需要的高技能人才，也节约了招聘和再培训的额外成本。由于工会强有力的社会保护，企业解雇员工成本高昂；同时德国企业间竞争主要体现在产品质量和技能方面，员工流动门槛高，劳资双方雇佣关系更稳定。3年左右的实习实训为充分评估和认同对方提供了可能。德国企业管理者深知，雇佣没有职业教育经历者的风险可能远超过参与职业教育的成本。其二，学徒用工成本低，且长远回报大。德国用工成本高，学徒工资仅为在岗员工平均工资的1/3。随着技能学习和积累，学徒可推动产品技术创新和生产率提高，促进生产标准和质量的实现。其三，企业还有机会影响职业培训内容和标准，宣传企业文化，提升品牌知名度。
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(三)有效助力年轻人就业和保障可观收入
织梦好，好织梦
德国社会有共识，应该对所有年轻人提供职业教育或培训。双元制职业教育是德国年轻人进入劳动力市场的主要途径。2012年德国从业劳动力中，分别有54%、18%、10%和18%的人接受过双元制职业教育、普通高等教育、职业技术大学教育和没接受过任何培训。总体上有55.7%的德国人口接受过双元制职业培训，有44.2%的人口毕业于双元制。双元制毕业生就业率高达95%，远高于其他毕业生80%的水平。
双元制还可为学员在学期间及毕业后提供不错的收入。德国职业教育本身免费，企业支付学员实习津贴且为学徒缴纳社会保险，这保障了他们的基本生活和经济独立。毕业后，德国技工收入也不逊于白领和公务员，甚至很多大学生毕业后也愿意继续接受双元制教育。这与德国制造业选择的高培训、高工资的高端路线一致。
二、调动三方积极性的关键制度安排
(一)有三方利益得到充分代表的合作框架，保证培训始终满足各方需求
德国政府愿意与行业组织和工会建立实质性的合作伙伴关系，整合三方利益。其中，企业有获得员工、影响企业培训条例的利益，员工有获得全方位职业能力及社会保护的利益。政府与协会商会是双元制的主管机构，行业协会、企业主和工会是社会伙伴。三方利益得到充分代表通过法律、机构和决策原则得以实现(下图)，体现在双元制职业教育“框架发展—标准开发—执行监管—评估认证”的全过程。这吻合德国法团主义传统，其工业制造中产业链、研究机构与技术工人三要素聚集的特征也是具体体现。
政府主要服务于三方的公共利益，通过《联邦职业教育法》《手工业条例》等法律法规明确各方基本义务和权利，授予利益相关方职权，举办公立职业院校，进行例行监测研究与300多个职业标准的开发。在调动社会积极性方面，政府为所有人提供开放免费的双元制入学机会，解决学生入口通道问题；确保双元制毕业生有机会通向高等教育，解决学生出口通道问题；加强宣传，解决社会舆论和认识问题。
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德国双元制职业教育各利益方及其职责
注：BIBB-Federal Institute for Vocational Education and Training. Vocational training regulations and the process behind them, 2006, 4th rev. ed. Bonn: BIBB, Available from Internet: http://www.bibb.de/dokumente/pdf/a45_entstehung-von-ausbildungsordnungen_en.pdf。
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资料来源：Federal Institute for Vocational Education and Training, 2006。
作为三方最重要的政策研究、决策咨询和代表协调平台，联邦直属的职业教育研究所(BIBB)保证了德国职业教育系统的活力和吸引力。它负责研究职业教育的系统性变化并为政府提供政策咨询；充当三方合作的中介平台，负责培训条例、学校课程大纲制定和更新的协调，以确保培训内容适应经济、技术和社会变化。通常，雇主有新的职业资格要求时，经由行会反映到BIBB，三方的最高委员会③遵循共识性原则提出新的企业教育标准(即职业教育培训条例)。同时，经各州文化教育部长联席会议(KMK)决定，职业学校对教育标准(即课程框架)进行配套更新和开发，以与企业教育标准相—致。
行业协会商会代表行业企业，是“职业教育的组织者”、主要监管机构和“质量守护者”，接受联邦部委的监督。行业协会具体职能包括：登记和管理职业培训合同④；评估和授予企业及员工培训资质；为企业和学员提供咨询培训尤其是跨企业培训；监督企业职业培训及其准备；在地方组建由三方成员共同组成的考试委员会⑤并组织中期和结业考试；为通过考试学员颁发全国认可的职业资格证书。行业协会还定期开展行业调查，提供职业指导工资，进行行业培训经费统筹。通过对企业培训实施全过程的组织管理，行会代表企业保证培训的高质量和高社会认可，这与中世纪行会立法管理学徒的传统一脉相承。
工会代表学徒利益，进行社会保护和监督，是职业教育最高委员会、地方性委员会、考试委员会的成员。因而，可以代表学徒向各级委员会提建议，参与企业培训标准开发，监督企业培训，共商学徒生活津贴金额，谈判职业资格证书。培训合同中有关体检、福利待遇及假期、工作时间、合同终止等内容无不体现着工会对学徒的社会保护。
(二)统一严格又不失弹性的职业资格制度，为三方提供稳定的预期
根据德国法律法规，持职业资格证上岗对劳资双方均有法律效力。求职者通过职业教育获得由行业协会考试认证的职业资格是有效证明。据统计，大约有60%的德国人通过双元制或全日制职业教育在20岁时得到了有关职业证书。因而，三方实际上是围绕全国统一、业内公认的职业认证开展职业教育。国家职业资格认证为劳动力市场提供了透明性、统一性和确定性，促进了技术积累，也为政府、企业和社会提供了稳定预期。由此，教育者可以确保他们所提供的教育具有经济价值，雇主借此可确保现有职业教育与职位的匹配，学员可以确保其教育投资得到雇主认可。
德国职业认证的成功在于其执行的严格，也在于其适应社会经济发展的弹性。为回应经济和技术变化，企业将更新培训和证书的要求经协会反映到BIBB，BIBB经专家研究后启动升级培训条例程序，最高咨询委员对此发表意见，更新和重新定义职业过程需分别在1年、2年内完成。据统计，德国有近1/3的现有职业是过去15年创建的。针对集中资格认证抬高部分职业门槛、增加职业转换成本的弊端，德国相关改革政策已经到位。比如，学生可按规定折算过去教育和工作经历为课时等方式缩短再培训时间。
(三)采用一定的费用统筹和税收减免政策，解决部分企业搭便车导致的不公平竞争问题
尽管财税支持不是德国企业参与双元制的主要考虑，为防止企业搭便车造成不公平竞争，德国政府也提供了一定的财税优惠政策。德国所有企业需向联邦财政部主管的中央基金缴纳员工工资总额的0.6%—9.2%费用，由国家统一分配给跨企业培训中心、培训企业和欠发达地区。企业一般可获得其培训费用的50%—80%，如果所培训职业前景被看好，企业可获得100%的资助⑥。此外，政府对参加职业教育企业进行了部分税收减免，也大大提高了企业参与的积极性。值得一提的是，1970年德国各方曾达成意见，当企业所提供职业培训位置总量少于求职人数12.5%时，将按照《职业教育促进法》征收职业教育费。实际上，这从未真正生效过，因为德国企业参与更多是自主自愿行为，国家对提供学习位置的企业也提供了补贴激励。同时，行业协会也设置了大量跨企业的教育中心，为行业提供职业培训。
(四)畅通的职业教育前端引导和发展通道设计，让家长和学生有前期准备而无后顾之忧
前期的教育引导为家长和学生参与职业教育提供了心理和知识准备。根据德国教育设计，儿童在上完小学后(大致10—12岁)，须根据老师指导和系统的学习能力评估在普通中学、实科中学和文法学校中做出选择，其中前两项意味着初中毕业后(15—16岁左右)通向职业教育而非大学。父母不仅需关注孩子成绩，还要出席家长会与老师讨论子女的职业及实习的可能，陪孩子参加培训信息活动。通常父母在孩子7年级时开始思考孩子的强项并与其讨论适合的职业。大多数学校在8年级开始将实习列入课程表，这些持续两三周的实习是孩子们了解行业乃至实现职业定向的重要渠道。
双元制毕业后，学员仍有不同的职业和教育发展可能。他们可凭职业证书直接从业或自主创业，也可深造扩展职业技能，成为高级技术人员。原则上，他们还可以直接进入高等专科学校或一般大学学习。部分大学专业甚至更青睐这些有实践经历的双元制毕业生，德国还开展了简化从双元制向大学过渡的改革。这样，双元制有了通向职业进修、普通高等教育及职场的“高架桥”，保证了发展通道的开放性。
三、德国双元制调动企业和社会积极性的启示
德国双元制成功是多方面条件共同作用的结果，比如学徒制传统、有效代表企业和员工利益的机制、社会伙伴参与合作的文化、普通教育体系为职教做准备、强大的中小企业、称职的校企师资队伍，在这些因素欠缺的情况下照搬双元制模式无疑行不通。但应看到双元制所依赖的一些条件要素在我国也具备或在发展，比如较强的政府调控能力、经济转型升级对技术工人的急迫需求、一些龙头企业具有开展职业教育的能力和战略、工匠精神得到大力倡导、沿海地区行业协会日趋成熟、企业用工成本上升等，双元制的精髓有可能成功本土化，在一些地方还得到了证实。
在基本制度环境欠缺情况下，调动企业积极性仍有多种可用渠道。虽然当前我国政社合作的基础薄弱，但政社分开、简政放权、社会治理改革创新都利好社会伙伴的发展。因而，可加大放权力度，推进行业协会代表企业，参与有关决策咨询、标准制定、资质认定、培训监管、考试认证、行业调查等，同时加强对其公益性的监管。针对我国企业参与的战略意识不强和搭便车的顾虑，可探索综合运用税收减免、财政补贴、基金统筹、土地和户口指标倾斜等引导措施。必要严格的职业资格认证是职业教育发展的重要政策配套，可协同推进职业认证的严格管理和规范发展。
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在相对弹性且技术工人各方面待遇还不高的劳动力市场中，如何调动家庭投资职业教育的积极性是当前需重点研究的课题。显然，改革趋势不允许我们再回到终身雇佣体制，但可考虑鼓励企业利用职业年金、落户指标等来稳定雇佣关系。在提高待遇方面，在市场决定薪资情况下可以更好发挥政府的政策引导作用。比如，可考虑推进职业教育毕业证书与职业资格证书的互认，对于取得职业资格证书的外来务工人员和大学毕业生在积分入户时予以加分，设立技工序列国家级嘉奖，提高技工政治社会地位等。在发展通道方面，可在基础教育阶段增加社会实践、职业规划和实习课程，研究为职业院校学生转向普通教育和读大学提供机会。在代表学徒利益方面，研究各级工会组织中吸纳学徒，鼓励工会参与职业教育决策与执行的重要环节，将工会对员工的社会保护和福利供给功能前移到职业教育阶段。
在面上政策未有重大突破的情况下，政策引导创造三方利益结合点是具体借鉴的可行路径。受德国双元制启发，美国肯塔基州丰田公司与社区技术学院合作，成功创建先进制造技术人员培训项目，密歇根州经济发展公司与社区学院以及11家制造商一道启动高级技师培训计划，都表明三方区位和利益结合的模式是双元制成功本土化的项目路径。政府可以区域规划和项目资金为抓手，鼓励职业学校向产业链聚集或校企联合申请职教项目，使企业、学生和学校需求及积极性结合的机会增大。
深度推进中德职业教育合作，扩大培训和认证方面对德开放。2015年李克强总理曾表示，愿借鉴德国职业教育的先进理念和经验。实际上，德国对在中国推广双元制职业教育经验方面有历史积累、成功案例和较强愿望。德国墨卡托研究所分析，我国面临的技能短缺对德企在华发展，和开拓高端制造市场都有负面影响⑦。笔者在BIBB调研时，对方对不断进入的中国产品表示出质量、标准和安全方面的担忧，并认为这亟须高质量的职业教育来提升工人技能和素质。建议在直接办学、资格认证、组织考试、师资培训、培训中心建设、企业实训等方面更多与德方合作，扩大职业教育对其授权范围。
注释：
①Market Intelligence Germany, 2014, “Vocational Training ‘Made in Germany': Germany's Dual System of Vocational Education and Training".
②据德国联邦职业教育研究所(BIBB)2012—2013学年的调查，学徒人力成本、培训师人力成本和设备物资花销分别占企业参与培训成本的61%、23%、5%；简单活动、技工活动、学徒工作坊和项目资助各占企业所得回报的50%、47%、2%和2%。
③最高委员会中，雇主组织、工会和州政府均有8名代表，联邦政府有5名代表，代表共同工作且享有同等投票权。经联邦政府点名推荐，最高委员会选出一名主席。最高委员会工作属荣誉无偿性质，成员任期不超过4年。决策遵循“共识性原则”，只有在社会伙伴对政策草稿进行评论且得到最高委员会通过后，新条例才会被采纳。地方性的职业教育委员会在各州、部委、行业协会里面建立，通常包括18名代表，雇主、员工、州或职业学校各6名，无报酬，同样是不超过4年任期，决策基于多数原则。主要任务是协调各方，对地方政府提供咨询，保证执行过程中的质量等。
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④其中，工商大会和手工业行会管理的合同数分别占德国职业培训合同总数的60%和30%。
⑤考试委员会主要是设置问题对学员进行考试，评估结果并颁发证书。委员会包括雇主、员工、职业学校三方代表各至少1名，代表最长任期5年，无偿性质，基于多数原则决策。由此，各利益方可以联合独立开展考试并颁发证书，证书也被雇主、员工和正式教育系统共同承认。
⑥“德国：职教经费由企业和政府共同承担”，《中国教育报》，2007年12月14日，第8版。
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⑦ElenaKlorer, Matthias Stepan., 2015, “Offtarget: China's vocationaleducation and training system threatens the country's rise to industrial superpower status", China Monitor.
国务院发展研究中心“培育中国经济转型中的增长新动能”课题组
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课题总负责人：李伟
课题执行负责人：张军扩 隆国强
专题负责人：贡森
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执笔：王伟进 唐丽霞 dedecms.com