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我国水治理的行政管理体制及其改革研究

发布时间:2018-05-07 作者:派智库 来源:国研网 浏览:【字体:

内容摘要:本报告分析了我国水治理行政管理体制从分散管理到统一管理,并逐步实现流域管理与行政区管理相结合的演进过程,分析了当前行政管理体制“条块分割”的主要特征。针对跨部门、跨地区水治理协作不畅、涉水信息共享机制未建立、流域立法滞后,行政问责体系不完善等问题,对水治理涉水行政管理体制改进方向进行了讨论。进而提出了相关建议,包括:完善跨部门协作机制,建立分工明确、权责清晰、协同有效、运行规范统一的水治理行政管理体系;以流域为单元开展水治理,强化流域管理机构履职能力;完善流域统筹、属地管理相结合、协同有效的水治理机制;有效衔接环保机构省以下垂直管理改革、“河长制”、按流域设置环境监管和行政执法机构与相关问责机制等改革;构建涉水信息平台,建立畅通的涉水信息共享机制。 织梦内容管理系统

关键词:水治理,行政管理体制,流域管理,协作,改革

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水资源短缺和水污染严重是当前我国社会经济可持续发展面临的突出问题,改革和完善水治理的行政管理体制,是提高水资源利用效率、实现可持续发展的保障。2014年4月,习近平总书记在中央财经领导小组关于保障国家水安全的专题会议上,提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路,而保障国家水安全需要新型的水治理体系,包括更高效的行政管理体制需要从立法、组织结构、事权配置、问责机制等方面统筹推进水治理的行政管理体制改革。

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一、中国水治理的行政管理体制演进与特征

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(一)水资源分散管理,水环境管理从无到有阶段(1949—1987年) 本文来自织梦

20世纪70年代末以前,中国涉水事务分散在多个部门,水利部仅负责洪涝防治和跨流域调水的水利建设(贾绍凤,2011)。同期,中国还没有相关的水环境保护与水污染治理的机构。1974年,由于北京官厅水库污染促使国务院环境保护领导小组的成立,标志着中国水环境保护机构的正式建立。1982年5月,国务院组建城乡建设环境保护部,部内设环境保护局。1984年,国务院将水利电力部设为负责水资源行政管理的部门。《中华人民共和国水污染防治法》也于同年颁布,确立了中国分区域分部门的水污染防治管理体制。1986年,中国七大流域水利委员会初步设立,并在委员会下设水资源保护局。1988年《水法》颁布之前,中国的水资源管理处于分散管理的状态,而水环境保护工作则经历了从无到有的过程。 织梦内容管理系统

(二)水资源管理逐步实现统一,水环境管理逐渐加强(1988—2002年)

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1988年,中国《水法》颁布,确立了“统一管理与分级、分部门管理相结合”的水资源管理制度,强调国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作。同期,国家环境保护局成为国务院直属的副部级机构,是负责环境保护综合管理的主管部门。水资源统一管理的职能在其后的国务院机构改革中得到不断强化,水环境管理的职能则主要集中于国家环境保护局。1996年修订后的《水污染防治法》颁行,规定了环保部门对水污染防治实施统一监管。1998年国务院批准的水利部“三定”方案再次确定水利部是主管水行政的国务院组成部门,城市防洪及地下水管理划归水利部。国家环境保护局升格为正部级国家环境保护总局。这一时期,各流域机构下设的水资源保护局实行水利部与环保部门的双重领导。到了20世纪90年代末,由于存在管理分歧,流域水资源保护局的双重管理的作用越来越弱。 本文来自织梦

(三)流域管理与行政区域管理相结合,水治理分工进一步明确阶段(2002年至今)

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2002年中《水法》明确“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”。全国的水资源事务管理由国务院水行政主管部门负责。新水法对流域管理机构的法律地位做了较为明确、集中的规定。2008年政府职能改革,国家环境保护总局升格为环境保护部,成为国务院组成部门,进一步明确了水治理的职责分工,水环境保护与水污染治理由环境保护部负责,水利部对水资源进行管理,水环境信息由环境保护部负责发布(中华人民共和国中央人民政府门户网站,2009)。水污染防治管理方面,建立了流域水污染防治部际联席会议、领导小组等跨部门协调机制。在2001年以后,水资源保护局的双重领导的模式就已经不存在了。 织梦好,好织梦

(四)现行体制的特点是横向多头管理,垂直分级负责 本文来自织梦

整体来看,中国现行的水治理行政管理体制的特点是“横向多头管理,垂直分级负责”,涉水事务管理工作仍由多个部门协同开展,呈条块分割格局。涉水管理的主体十分复杂。流域管理职能在国家层面上分散于多个管理部门,存在责权边界不够清晰的问题,从而导致流域机构及地方政府的权责也不清晰。

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二、中国水治理行政管理体制存在的突出问题

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(一)职能部门分散,权责交叉,跨部门协作不畅

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生产生活供水、交通航运、农业灌溉、水产养殖等水资源开发利用和水污染防治、水环境保护等工作相互脱节。水资源与水环境,地下水与地表水管理分属不同部门,大大降低了水治理效率(王亚华,2007)。跨部门协作机制不畅。随着需要跨部门处理事务的增多,涉水部际联席会议频次不断增加,但由于其本身不具备行政权力,权威性不足,从而影响部际协调协同的治理效果。

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(二)流域机构与地方政府间协作不畅,流域管理机构作用不突出

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长期以来,水治理多以各行政区域管理为主,地方政府间的协作机制未建立,缺乏具有可操作性的规范(周浩等,2014)。流域管理与区域管理的事权清单不明确,履行权责的方式不确定。流域管理机构与流域内各地方政府存在权利的博弈。在流域层面缺乏一个可以统筹管理各项水治理事务的流域管理机构。由于当前的各大流域管理机构仅作为各部委派出机构,其职能定位决定了其难以对跨流域水治理事务实施综合管理。 织梦内容管理系统

(三)涉水信息众多且分散在诸多部门,信息共享机制尚未建立

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当前与水治理有关的各部门均根据自身业务特点组织监测并积累了大量水资源、水环境及水生态的数据,这些数据归属不同的涉水行政管理部门,部际数据交换和共享机制尚不健全。此外,即使部委内部也缺乏正常的信息共享机制。由于各部门数据获取、分析方法与分析过程中遵循的技术规范不统一,导致同一监测点的数据不一致,监测结果缺乏可比性,也常出现监测结果差异较大甚至矛盾的情况,不利于全面、客观、准确地评价中国水生态环境质量,难以以支撑水治理相关决策。 内容来自dedecms

(四)法律体系不完善,流域管理立法滞后,行政问责体系不健全 织梦好,好织梦

当前水治理立法多以地方法律法规为主,在处理涉及全流域方面问题的法律保障不足。流域管理立法滞后,无法支撑流域综合管理;流域管理机构在进行行政执法时,处理地方的违法行为缺乏法律体系保障,执法能力和手段不足,尤其是调处省际水事纠纷能力弱。此外,在水治理过程中,对行政长官的监督问责机制未被很好地运用(李昊,2014)。存在问责主体单一化、责任判定标准未建立、追责程序不完善等问题。 织梦好,好织梦

(五)公众参与制度尚未有效建立

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长期以来,中国水治理中尚未建立政府、企业和公众参与协商的决策机制。国的法律法规只在原则性规定公众参与,公众获取相关信息渠道有限。缺乏细则与欠缺可实施性,公众的主动性与积极性没有被充分调动。 织梦内容管理系统

三、中国水治理行政管理体制改进方向讨论

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水治理行政管理体制改革的核心目标是提高效能。要统筹考虑包括立法、组织结构、管理权力配置、问责机制、政策工具、监管能力等要素的缺失程度、改进的空间、改革的可行性以及可能出现的负面影响等因素,明确行政管理体制改革的路径。

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(一)关于改进“九龙治水”现状的各方观点 织梦内容管理系统

尽管许多研究表明“九龙治水”降低了中国水治理的效率,但也有分析认为,水治理中职能分散并非关键问题,主要是缺乏有效的部门跨协作机制。更有研究认为,管理权力分散并形成良性的竞争有利于取得更好的治理效果(表1)。本报告认为,“九龙治水”管理体制虽然影响了中国水治理的绩效,但并非当前影响水治理绩效的根本原因。以合并机构为特征的“大部制”改革,虽然“显示度”和“关注度”很高,只能一定程度上改变“九龙治水”的现状,但水治理多种事权部委间协调及部委内部多部门协调问题始终存在,同时还可能带来部门垄断。水治理的核心问题是跨部门、跨区域的协作机制不畅,需要从法律及程序上推动部门之间在权责明确基础上实现信息共享、相互协作,制定具有操作性的协作规范,形成法制化、规范化、程序化的协作机制以及问责机制。 copyright dedecms

表1  对“九龙治水”现状的各方专家观点 dedecms.com

专家观点

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具体看法 织梦好,好织梦

反对观点 copyright dedecms

水治理事务分散于多个部门,责任主体不明,产生部门间揽权推责,增加了部门间协作的协调成本,导致最终水治理效果不佳 内容来自dedecms

中立观点 织梦内容管理系统

水治理“九龙治水”的现象不是根本问题,国外发达国家也存在这种情况,关键是要建立好畅通的协作机制 本文来自织梦

支持观点 内容来自dedecms

水治理事务分散于多部门的现状具有积极意义。多部门协作开展水治理,一方面可以发挥各部门在水治理各领域的传统优势,同时多部门协作与博弈有利于促进部门间的良性互动和相互监督,为共同的水治理目标的实现形成合力。过于追求水治理的集中管理,并不能从根本上解决治理效果不佳的问题 copyright dedecms

资料来源:《中国水污染管理体制改革建议》《珠江流域水污染治理协作机制研究》《协作治理是适合中国现实需求的治理模式》。 内容来自dedecms

(二)关于流域管理机构改革的各方观点 织梦好,好织梦

流域管理机构改革是当前水治理体制改革的热点(表2),有专家认为,水治理效能低下的主要原因就在于流域管理机构行政级别过低,应该进一步提高。也有专家认为,流域管理机构组成人员单一,应增加流域管理机构组成人员的多样性,发挥“委员会”的功能。综合国际经验和本研究的系统分析,本报告认为,强化流域管理机构行政地位及改变机构组成人员的方式难以改善流域水治理绩效。目前的流域管理机构已经具有足够高的行政地位,如长江及黄河水利委员会均为副部级机构,进一步的强化甚至改变其隶属关系,不一定会带来水治理绩效的改善,反而会过多改变当前流域管理体制的格局,导致原有隶属部委的职能不能有效落实。在现行行政管理体制下,试图增加流域机构人员多样性的尝试也难以发挥“委员会”的功能。

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表2  流域机构改革的各方观点

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观点1 本文来自织梦

观点2

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观点3

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流域机构是否独立于水利部

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建立由环保、水利及地方政府多方参与的流域委员会 织梦内容管理系统

在中央层面设立副总理牵头的流域治理委员会 内容来自dedecms

支持观点

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有利于保持流域机构的独立性,破除部门利益

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保持机构组成人员的多样性,有利于多部门协作 copyright dedecms

提高流域委员会的独立性与法律地位,增强执行的权威性 织梦好,好织梦

反对观点

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增加机构,涉及权责重新分配,并不一定带来治理效果的提高,可能导致原有水利部的水资源管理的事务都不能很好执行

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多个部门参与,可能导致责任主体不明,“共管又都不管”的问题 内容来自dedecms

国外有类似的中央层面的委员会,但由于未有明显的治理效果,近年来治理效果有所弱化 dedecms.com

资料来源:文献收集,会议讨论。

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表3  强化流域管理机构具体功能分析 织梦内容管理系统

流域机构职能 dedecms.com

改进方向

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职能1

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保障流域水资源的合理开发利用 本文来自织梦

以法律形式赋予并强化其统筹管理保护流域内山水田林湖草等要素 织梦内容管理系统

职能2

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负责流域水资源的管理和监督,统筹协调流域生活、生产和生态用水

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以法律形式赋予并加强其对流域内地方政府及涉水部门的考核问责机制,明确问责考核程序,落实其管理监督的能力

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职能3

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负责流域水资源保护工作 dedecms.com

制定各流域的纳污能力上限及生态流量底线,并分配至各行政区,加强对越线行为的问责与处罚机制 织梦内容管理系统

职能4

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负责防治流域内的水旱灾害,承担流域防汛抗旱总指挥部的具体工作

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加强流域层面的信息共享机制,建立流域层面的信息共享平台,加强水旱灾害的预防预警及应急处理能力 织梦内容管理系统

职能5 织梦好,好织梦

指导流域内水文工作

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加强流域层面的信息共享机制,建立流域层面的信息共享平台,加强流域层面的水质、水量统一监测

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职能6 dedecms.com

指导、协调流域内水土流失防治工作

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加强流域水土流失的监测和预报工作 本文来自织梦

职能7

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负责职权范围内水政监察和水行政执法工作

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以法律形式强化其水政监察和行政执法能力,落实执法清单,明确执法程序 dedecms.com

资料来源:本研究整理。

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(三)强化流域管理的具体路径

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单独依靠水治理行政管理体制组织机构的变革不仅不会显著改进水治理绩效,而且会产生大量变革成本。本报告认为,当前流域管理体制改革的重要途径是落实并强化已有的流域管理机构职责,通过程序化、制度化的协同落实和加强流域管理。为此,需建立并完善流域性立法,以法律形式强化由流域管理机构制定全流域共同的水治理目标的职能及统筹管理的能力,促进各部委下属的流域机构间的协作。扩展并强化流域管理机构在水质水量的统筹管理方面的职能。扩展其统筹管理流域内山水田林湖草等要素,从而合理规范水资源的开发利用行为的职能,扩展并适当赋予其促进绿色发展的职能(表3)。

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四、中国水治理行政管理体制改进建议 copyright dedecms

(一)完善跨部门协作机制,建立分工明确、权责清晰、协同有效、运行规范统一的水治理行政管理体系 内容来自dedecms

通过权责清单等方式进一步明晰涉水相关部门的权责,推动建立水资源节约、水生态保护、水污染防治协同有效的监管体系。通过跨部门的工作机制、政策工具(涉及水量、水质)协同等方式推动实现水资源的取水权、用水权及排污权的协同管理。以生态文明体制改革为契机,通过督察制度、问责机制不断夯实涉水行政管理体系中各部门的分工和权责,进而推动建立跨部门有效、规范的合作机制。建立运行有效的涉水部际联席会议机制和部门沟通机制,不断完善以水利部门和以环保部门为核心的水资源与水环境协同管理机制。完善部际联席会议的法律规范,完善同级部委之间的议事规则,制定具体的实施细则,推进部际协调机制制度化、规范化、程序化。

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(二)以流域为单元开展水治理,强化流域管理机构履职能力 织梦内容管理系统

通过修订法律法规、流域立法等方式强化流域管理机构的执法能力及权威性,增强流域管理机构的履职能力。明确界定流域管理机构的权责,健全流域层面水治理的行政执法体系,建立跨省界区域的执法机制,强化流域机构维护流域正常水事秩序的行政执法功能。鼓励在流域层面,水利部流域机构、环保部门流域执法机构、区域环境督察局建立常态化的工作协调机制。

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(三)完善流域统筹、属地管理相结合、协同有效的水治理机制

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建立区域落实与流域统筹相结合的水治理机制,进一步划分流域机构与区域行政管理的事权,完善二者结合的水治理机制。流域管理机构应重视宏观管理,有效激励地方政府及部门的积极性。赋予流域管理机构对地方涉水相关部门主要领导的考核评价权,通过流域管理机构平衡流域整体利益以及地区利益。流域内所属的各地方政府应在服从流域管理机构统一规划和目标设定下,相应分解各自的考核目标,负责管辖范围内的水治理职责,通过属地内部的各涉水部门协作,来达到属地的水治理目标,协同一致共同保障流域治理目标的实现。在事权界定不清的地方,通过协商等方式不断明晰。

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(四)有效衔接环保机构省以下垂直管理改革、“河长制”、按流域设置环境监管和行政执法机构与相关问责机制等改革 织梦好,好织梦

有效衔接环保机构省以下垂直管理改革、按流域设置环境监管和行政执法机构等改革,理顺不同层级机构的工作流程。通过“河长制”、最严格水资源管理制度、生态文明建设目标评价考核等相关问责机制,推动在明晰各部门权责基础上强化跨部门协调机制、建立自上而下、多个层次跨部门的工作机制。在组建跨流域的环境监管机构时,应统筹考虑与水利部门所属流域机构进行有效合作,以建立工作机制、涉水信息共享为抓手,推动流域层面加强部门合作。环保流域机构应把跨行政区域的协调工作作为职能重点,其环境执法权限和属地环境执法应有序衔接。

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(五)构建涉水信息平台,建立畅通的涉水信息共享机制 内容来自dedecms

加强涉水数据库标准、规范建设,出台相关标准,为后续全国水信息平台建设奠定基础。推动流域层面构建统一规范共享的信息共享平台,实现多部门、多地方和多用户的水信息共享。进一步推动环保、水利、国土等部门加强部门间涉水信息沟通和监测方法、评价标准等方面的技术交流,建立制度化的信息共享机制。进一步强化水信息发布,充分发挥水利、环保协同作用。

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注释:

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①维多利亚·克瓦为世界银行副行长。 内容来自dedecms

②周锡饮为清华大学博士。

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参考文献: copyright dedecms

[1]贾绍凤、张杰,2011:“变革中的中国水资源管理”,《中国人口·资源与环境》,第21卷第10期,第102—106页。

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[2]李昊、孙婷,2014:“监督问责机制在最严格水资源管理制度考核中的应用”,《中国水利》,第13期,第15—18页。 内容来自dedecms

[3]王亚华,2007:“中国水管理改革进展评估报告”,《国情报告》,第10卷,第21页。 内容来自dedecms

[4]中华人民共和国中央人民政府门户网站,2009:“新中国成立以来历次政府机构改革”,http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/http/P75YPLUHN75C6Z5P/test/2009—01/16/content_1206928.htm,1月16日

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[5]周浩、吕丹,2014:“跨界水环境治理的政府间协作机制研究”,《长春大学学报》第3期,第21—25页。 织梦内容管理系统

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所“中国水治理研究”课题组

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课题顾问:王一鸣  维多利亚·克瓦

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课题负责人:谷树忠 织梦内容管理系统

执笔:陈健鹏 高世楫 周锡饮 

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