您好,欢迎来到派智库! 手机版|微博|设为首页|加入收藏

派智库

今天是:

主页 > 产业 > 产业综合 > 我国产业监管体制改革理论与实践述评

我国产业监管体制改革理论与实践述评

发布时间:2018-08-16 作者:派智库 来源:《体制与管理》2018年第 浏览:【字体:

内容摘要:时代和产业发展的要求、传统监管的弊端催生了政府产业监管新一轮体制改革,而这也正体现出新时代我国监管体制改革的必要性与重要意义。本文沿循我国产业监管体制的理论探索之路,发现监管体制改革一般规律下的特殊性;剖析我国产业监管体制改革路径选择及主要问题,构建新时代产业监管体制改革的新思路。本文将监管对象大体分为自然垄断产业和非自然垄断产业两种类型。

织梦内容管理系统

当前,我国大力推进国家治理体系和治理能力现代化,要求政府进一步创新管理与监管体制机制。在市场化改革、产业监管体制改革中,以遵循市场规律为基本原则,更多更好地运用市场化和法治化手段,同步实现资源配置最优化与监管效率最大化。

本文来自织梦

一、我国产业监管体制改革理论探索——从一般到特殊 内容来自dedecms

“监管”源于英文“Regulation”,早期观点认为是政府努力矫正市场失灵及追求公共利益的政策或行为。产业监管是由行政机构制定并执行,直接干预市场机制或间接干预企业和消费者供需关系决策的一般规则或特殊行为[1]。依据产业监管相关理论发展,可以将其分为传统产业监管和激励性产业监管两种类型。传统产业监管的核心要义在于通过政府监管来改善自然垄断、外部性所引发的市场失灵产生的低效率,维护社会福利或公众利益。但这种传统监管在信息不对称和政府有限理性等因素干扰下,会引致监管行为和成效偏离最优的非效率结果,出现监管俘获、A-J效应等负面影响。激励性监管则是在认可信息约束和激励机制作用的前提下,政府通过设立成本补偿机制、特许投标制、价格上限政策等监管方式,达到最优监管。这种可采用不同机制、不同强度激励的监管方式,极大程度规避了寻租、监管俘获、潜在竞争等现象或问题。该理论依然有缺陷,但在发达国家的实践应用中取得的成效不可小觑。 本文来自织梦

目前发达国家对产业实行激励性监管或放松监管是大体趋势,但我国产业发展背景具有双重体制特征,因而要因地制宜探索符合我国产业特性的监管理论与机制。我国政府产业监管改革的理论探索大体分为两方面,一方面是适用于垄断产业的监管模型改进,另一方面是针对其他行业的监管理论创新。 本文来自织梦

(一)自然垄断产业监管体制改革理论探索

织梦好,好织梦

肖兴志(2002)[2]对我国自然垄断产业监管体制及其改革的研究表明,该类型产业依然存在政企不分、价格监管机制不合理、经济效率低下、监管法律不全面等一系列弊病,由此构建起如图1所示的我国自然垄断产业监管改革的基本模式。他认为,监管体制一般包括监管机构(主体)、被监管企业(客体)及保障监管有序运行的法律体系。 本文来自织梦

copyright dedecms

自然垄断产业监管改革中能源领域改革是一个重要方面,具有较强的代表性。王立成(2010)[3]在西方监管理论的基础上,进一步完善并针对电力产业提出多委托人框架下的监管模型。这一模型适用于电力产业监管涉及多个监管者的情况,与我国当时境况极为相似。他还得出两个重要结论,一是监管者不合作情况下的监管效果差于合作时的,二是监管者决策顺序会对监管效果产生影响。王敏、徐晋涛等(2014)[4]研究发现,我国能源体制的根源问题在于多年行政性垄断和不合理价格管控,通过借鉴发达国家历史经验,提出能源监管改革三步走路径,即首先破除行政性垄断,其次取消竞争性领域价格管控,最后加强外部性监管。

内容来自dedecms

范必(2016)[5]充分结合我国产业链中各环节所处的不同体制亚型,探索出油气监管体制改革的新视角,即通过顶层设计进行“一主线、三维度、多环节”的“链式改革”,选用政监分开、分级分段的监管模式,建立部门分工明确、监管权责清晰的现代监管体系。这是对产业监管体制改革的创造性探索,同时也开辟了具有中国特色的体制转轨路径。 本文来自织梦

(二)非垄断产业监管体制改革理论创新 内容来自dedecms

西方国家对市场主体实施监管的相关研究早已有之,包括上文提及的信息不对称理论,也包括监管机制设计理论、交易成本理论和宏观审慎管理理论等,这些理论为各国非垄断产业监管体制改革实践提供了理论依据。发达国家市场监管体制改革基本遵循了放松监管与强化监管同步原则[6],即在不断放松经济性监管的同时,加强社会性监管职能。 内容来自dedecms

我国非垄断产业监管研究在西方理论基础上结合实际进行了一系列探索创新,尤以金融监管体制改革为甚。尹龙(2005)基于“结束引致假说”和“监管的辩证法”研究发现,金融风险可以作为一种“资源”进行“资源配置”,金融创新通过风险市场化配置可以提高监管效率,因此我国金融监管体制改革应当鼓励金融创新与金融监管互补。他提倡鼓励而不是限制金融创新,放松而不是加强管制。2008年金融危机之后,全球主要金融监管当局展开对于金融监管的反思和总结,其中关于宏观审慎监管讨论最多(谢平,邹传伟,2010)[7]。理论和实务界一致认为应当对金融监管理念和方式进行重大调整,加强宏观审慎监管并与微观审慎监管有机结合将成为后危机时代各国金融监管的主要发展趋势(李文泓,2009)[8]。就职于人民银行金融稳定局的李妍(2009)[9]指出,系统性金融危机的一个重要教训是对单个金融机构的有效监管不能充分保障整个金融体系稳定,必须建立宏观审慎监管体制,建立央行、财政部门和监管部门共同发挥作用的制度性框架,建立一行三会与财政部、发改委等部门之间的协调机制,明确各自职责分工,提高监管效率。蒋海、魏巍(2017)[10]也认为,新一轮监管理论变革与监管制度改革更加注重不同监管机构之间如何有效协调的制度探讨。我国金融监管体制改革的目标应当是建立一个统一的金融监管机构进行综合金融管理(曹凤岐,2009)[11]。2017年11月,国务院金融稳定发展委员会(简称“金融委”)正式成立,首份多部门联合发布的金融监管政策文件《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》于17日公布,大金融监管从理论进入实践,分层监管路径日渐明晰,未来将实现宏观审慎管理与微观审慎监管的深入结合[12]。 织梦内容管理系统

(三)政府产业监管体制改革一般规律下的特殊 织梦好,好织梦

综上可见,政府产业监管的初衷是在市场可能出现失灵的领域将效率损失降到最小,从而最大程度保护公众利益。但不可否认,信息不对称(逆向选择与道德风险)、X-非效率、有限理性等问题因素的存在又可能会导致“监管失灵”发生,即出现监管俘获现象或潜在竞争均衡,继而推动政府重新审视并放松产业监管。因此,“市场失灵→产业监管→监管失灵”是政府与市场关系博弈的一般规律,在此背景下进一步萌生了“激励性监管”体制机制。所以,对于市场经济国家而言,政府产业监管体制改革的一般规律就是“传统监管→放松监管→激励性监管”。 内容来自dedecms

而对于我国这样经历经济体制转轨的国家(或地区)而言,由于在相当长的计划经济时期,产业监管体制或机构是不存在的,尤其垄断产业实行的是国有企业垄断经营体制,政企不分、高度集中;随着市场经济体制建立并完善,政企逐步分开,才有了实际意义上的监管。因此,这一背景下的产业监管体制改革存在有别于一般规律的特殊性,即在“市场化改革”的前提下主要经历“监管初步形成(政监不分)→专业化监管”的过程。

织梦内容管理系统

二、我国产业监管体制改革路径及主要问题 本文来自织梦

监管体制改革是改善监管质量的监管体制机制变革,包括对监管制度或政策的修订,对监管主体或程序的调整,也可以是对整个监管体系的重构。我国垄断性产业的监管体制经历了从市场化改革到精细化监管的根本性转变,非垄断产业诸如银行业也通过加强监管独立性和市场力量参与实现了一定程度的有效监管。但应注意到,在上述两大类型产业的监管过程中,依然存在监管机制不合理、部门职责不清晰、市场力量参与不足等监管不力现象,暨需新一轮改革推动监管水平提升。 织梦内容管理系统

(一)我国产业监管体制改革路径

织梦好,好织梦

1、自然垄断产业监管体制改革曲折前行 织梦好,好织梦

我国自然垄断产业主要包括能源产业、市政公用产业、交通运输业等,具体指油气、电力、电信、水务、民航等产业。由于涉及产业较多,本研究主要以油气产业和电力产业这两大典型垄断产业为例。 copyright dedecms

二十世纪八十年代末以来,我国对部分自然垄断产业的规制体制进行了初步改革。从整体上看,规制改革在近些年取得了一定程度的进展,但同其他方面的改革相比,这一改革还处于较为滞后的状态。以油气产业为例,这一垄断产业具有计划经济时期长期严格传统监管的历史,其产业监管体制发展变化主要经历了三大节点:“Ⅰ-1949年”开始的高度计划管理阶段、“Ⅱ-1981年”起的政监合一阶段、“Ⅲ-1998年”至今逐步专业化监管阶段。 织梦好,好织梦

dedecms.com

Ⅰ-高度计划管理阶段(1949-1981年):这一时期正如前文所述,并没有通常意义上的监管存在,国家将石油作为战略物资,交由燃料工业部严格管控其产供销全程。虽管理机构几经变革,但政企合一、高度集中的管理体制并未有任何改变。这一阶段油气产业的管理(并非监管)和运行机制均带有浓厚的计划经济色彩,但不可否认的是这一管理模式对当时产业底子薄、刚刚恢复生产时期的国家经济发展做出了重大贡献。

内容来自dedecms

Ⅱ-政监合一阶段(1981-1998年):1981年,石油产业体制改革全面启动,国家石油公司成立,直至1988年,国家行政部门几经撤并改组,由中国石油天然气总公司接手原石油部的陆上油气勘探开发工作,能源部代替石油部成为产业主管部门,初步实现部分政企分开;1996年中国新星石油有限公司(原石油海洋地质局)成立,才实现陆海两域油气勘探开发与行政管理部门的基本剥离。这一阶段,在国家建立现代企业制度的战略目标引导下,油气产业市场化改革初见成效,监管职能也初步显现,但由于企业产权界定不够清晰、政府职能并未完全转变,政监(管理与监管职能)依旧未能分离。 织梦内容管理系统

Ⅲ-专业化监管阶段(1998年- ):政监合一的后果就是监管不足。1998年,中石油、中石化、中海油“三大企业”正式挂牌,残留的部分行政管理职能与原化学工业部职能合并,成立了国家石油与化学工业局进行行业统一管理,这标志着油气领域政企彻底分开。后于2003年设立能源局(直属国家发改委)、2010年成立迄今最高规格的国家能源委员会,再到2013年成立中央全面深化改革领导小组,加强了对油气改革的领导,我国油气主管机构及监管体制调整展现出专业化、科学化、上中下游分开的大趋势,产业监管的职能定位更加清晰明确。党的十九大报告中也包含了“深化机构和行政体制改革”“创新监管方式”“转变政府职能”的相关论述。 内容来自dedecms

伴随建国以来我国经济体制的渐进式改革,电力、电信、民航、水务等垄断产业基本完成了由计划管理体制向规范监管体制的渐变,许多行业从行政性垄断体制转变为特许经营制度,并可以期待在新时代将构建起更完善更成熟的监管体制机制。但我们还应该看到,我国垄断性产业尚未彻底完成市场化改革,例如油气产业目前依然是国企经营为主的模式,体制双重性依然存在于产业链部分环节,有待新一轮改革推进经济体制与监管体制双重突破。

本文来自织梦

2、非自然垄断产业监管体制改革积极破冰

dedecms.com

如前文所述,非垄断产业监管主要是针对市场主体的监管,譬如银行业等金融服务业。与垄断产业类似,我国非自然垄断产业监管方式同样从计划经济体制阶段的大一统管理模式演化而来,但通过改革开放以来的积极恢复和重大调整,监管框架逐步成熟,监管效能得到较大程度提升。 内容来自dedecms

以金融业为例,1992年到2003年历时十余年,我国金融监管体制由原先的人民银行集货币政策和金融监管于一身转变为“一行三会”(人民银行、银监会、证监会、保监会)的监管格局,再至2017年国务院金融稳定发展委员会正式成立,监管体制升级为“一委一行三会”,我国金融监管在二十五年艰难前行中实现了多项重大突破,终于迈入了监管体制新时代。 copyright dedecms

11月8日,金融委作为“国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构”正式成立并召开第一次全体会议,明确其主要职责包括统筹金融改革发展与监管,协调货币政策与金融监管相关事项,统筹协调金融监管重大事项;分析分析国际国内金融形势,做好国际金融风险应对,研究系统性金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策;指导地方金融改革发展与监管,对金融管理部门和地方政府进行业务监督和履职问责等五方面重要内容。同时,人民银行正式开始履行“国务院金融稳定发展委员会办公室职责,加强金融监管协调”,并公布了金融委成立后首份多部门联合发布的监管政策文件《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》。按照党的十九大关于加强金融监管“健全金融监管体系”的部署要求,我国金融产业监管将继续强化依法全面从严监管,未来在新的监管格局下将呈现出新时代的监管新面貌。

织梦好,好织梦

(二)当前我国产业监管体制改革的主要问题 内容来自dedecms

目前我国多个行业的政府产业监管体制改革还停留在政企分开、政监分离等初级层面,在监管机构独立性、监管法律废改立、调整非对称监管等方面缺乏改革魄力与实质性举措。我国政府产业监管尤其是垄断产业监管中的核心问题即谁来监管(规制主体)、监管谁(规制客体)、为什么监管、怎样监管、谁来监管监管者等问题尚未得到根本性解决。

织梦好,好织梦

1、垄断产业监管体制改革滞后于经济体制发展 copyright dedecms

长期以来,我国油气、电力等自然垄断产业实行政监高度合一的监管体制,在企业准入、价格、投资等方面也实行着严格的监管政策,虽曾在特定时期有利于集中大量资金投资建设,但随着市场经济体制建立完善,监管体制弊病愈重,改革诉求迫切。监管弊端主要表现在以下四方面:一是政监合一、政企不分,监管机构独立性缺失;二是监管职能分散、条块分割,部门多头且轻监管重审批;三是专门法律滞后,市场法规缺乏,监管法律体系不完整;四是产业链上中下游市场化程度不同、监管水平不一,部分环节甚至尚未设立监管职能部门。

内容来自dedecms

2、非垄断产业监管体制改革任重道远

织梦好,好织梦

对于非垄断产业监管体制改革,一方面我国全能型政府监管理念和模式未得到根本改变,以行政监管为主的监管模式和理念滞后,监管成效不明显,市场秩序难以规范;另一方面,规则统一的市场体系和公平竞争的市场环境尚未形成,部门保护主义和地方保护主义大量存在,阻碍了行业内市场主体(即企业)优胜劣汰和行业间结构性调整。至于金融产业监管,由于“一委一行三会”的监管架构尚属初步运行阶段,分业监管的不足之处依然存在,如何充分发挥金融委统筹监管、功能监管的职能,还有待政府监管理念进一步更新,监管统一性、专业性、穿透性进一步提高。 织梦好,好织梦

三、下一步产业监管体制改革的政策建议 copyright dedecms

基于前文对于我国产业监管体制改革相关理论、改革路径及问题等方面的剖析和述评,现提出如下四方面政策建议:

内容来自dedecms

(一)形成独立监管机构,唱好改革的“重头戏” 织梦好,好织梦

为使监管者保持中立、避免政企不分的弊病影响监管效果,必须转变政府在产业监管中的角色定位,将监管政策制定者、监管任务执行者、垄断企业经营者分离。这就需要形成新的独立监管机构来专门执行监管职能,如金融委的成立。然而如何构建这一独立机构,是单飞还是重组,这是政府产业监管体制改革的“重头戏”,更是一大难关。但若想真正实现如发达国家一般统一、集中、高效的产业监管,必须克服这一难关,将“裁判员”和“运动员”职能彻底分离。

本文来自织梦

(二)完善相关法律体系,点亮改革的“启明灯”

dedecms.com

监管机构在监管的过程中,其行为必须受到有效的监督,即监管机构应依法行使其监管权力、履行其监管义务。监管法律、反垄断法律等相关法律法规是监管机构执行其监管职责的依据和标准。尤其我国监管透明度不足一直制约着社会对监管机构的监督,阻碍了监管体制改革进程,因此只有首先完善监管专门法律法规,建立起产业监管的信息公开制度基础,向公众公布监管机构的监管依据、过程与结果,才能真正强化政府监管的公信力与认同度,提升监管效能。

织梦好,好织梦

(三)推动国企产权制度改革,发掘产业监管体制新空间

织梦内容管理系统

新一轮国企产权制度改革,将为民间资本参与国企经营投资活动、构建激励性监管体制提供广阔空间。一方面,自然垄断型国有企业应加大产权制度改革力度,降低行业垄断特征;另一方面,非自然垄断业务也应逐步降低甚至取消准入门槛,引入民间资本或境外资本,形成多元化竞争。在当前监管仍较薄弱的基础上,通过引入市场化机制、突破双重经济体制,推动激励相容、市场取向的新时代产业监管体制改革,对于建立和完善社会主义市场经济体制也将发挥重要作用。 dedecms.com

(四)充分发挥新机构监管效能,呈现新时代的监管新面貌

内容来自dedecms

国家专门设立金融稳定发展委员会负责统筹监管及防控金融系统性风险,从而大力推动金融监管专业化、统筹化、功能化、责任化的实现。下一步改革的重点就是充分发挥这一新机构在统筹监管与功能监管方面的专业职能,为金融行业健康发展持续激活系统与分层(或宏观与微观)“双动能”。既从宏观上控制系统性风险,又从微观上把握各类新兴机构爆发式增长的监管风险与职责。在新的金融监管格局下建立“穿透式”监管机制,防止监管套利,呈现新时代的监管新面貌。 织梦内容管理系统


[1]丹尼尔·F·史普博著,余晖,何帆等译.管制与市场[M].格致出版社/上海三联书店/上海人民出版社,2017. 织梦好,好织梦

[2]肖兴志.中国自然垄断产业规制改革模式研究[J].中国工业经济,2002(4):20-25.

织梦好,好织梦

注:原文中所用“规制”一词均替换为语意相同的“监管”,以保持全文统一。其他文献同理。

织梦内容管理系统

[3]王立成.多委托人框架下的电力产业监管模型研究[J].管理世界,2010(9):173-174. 内容来自dedecms

[4]王敏,徐晋涛,黄卓.能源体制改革:有效的市场,有为的政府[J].国际经济评论,2014,(04):37-53. 本文来自织梦

[5]范必等.中国油气改革报告[M].人民出版社,2016. dedecms.com

[6]陈富良.放松规制与强化规制[M].上海三联书店,2001年.

copyright dedecms

[7]谢平,邹传伟.金融危机后有关金融监管改革的理论综述[J].金融研究,2010,(02):1-17.

织梦内容管理系统

[8]李文泓.关于宏观审慎监管框架下逆周期政策的探讨[J].金融研究,2009,(07):7-24.

dedecms.com

[9]李妍.宏观审慎监管与金融稳定[J].金融研究,2009,(08):52-60.

dedecms.com

[10]蒋海,魏巍.银行业宏观审慎监管与货币政策协调问题的文献分析[J].产经评论,2017,(01):80-91.

dedecms.com

[11]曹风岐.改革和完善中国金融监管体系[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2009,(04):57-66. copyright dedecms

[12]资管新规之后:“一委一行三会”分层监管在路上.经济观察报,2017-11-26

织梦好,好织梦

http://money.163.com/17/1126/07/D45DGIBA002580S6.html 内容来自dedecms