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10月9日，在国土资源部承办的扶贫政策论坛上，国土资源部提出，深度贫困地区开展城乡建设用地增减挂钩，可不受指标规模限制，增减挂钩节余指标可在东西部扶贫协作和对口支援省市范围内流转。城乡建设用地增减挂钩是一项国土资源超常规政策，主要是指城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。一些地方通过对分散的农房进行重新整合、建新拆旧，以及土地整理复垦等措施将节约出来的少部分农村建设用地以指标调剂的方式按规划调整到城镇使用。 本文来自织梦

扶贫用地政策成效明显 dedecms.com

从改革历程看，增减挂钩节余指标流转交易的推动，是一个不断“松绑”的过程。2011年，国土资源部在《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》中明确提出，严禁跨县级行政区域设置挂钩项目区。2015年12月，中共中央、国务院在《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中指出，要利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁。2016年，国土资源部印发《关于用好用活增加挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》，允许集中连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用。2017年，增减挂钩政策进一步拓展，省级扶贫开发工作重点县可将增减挂钩节余指标在省域内流转使用，适用范围由原来的832个贫困县拓展到1,250个贫困县。各地在政策实施过程中各有侧重。如：安徽金寨县将农村宅基地制度改革试点与增减挂钩节余指标流转结合，实现收入49.54亿元；四川允许贫困地区预支使用30%增减挂钩节余指标，并综合采取缩减非贫困县增减挂钩计划，奖励承接贫困县增减挂钩指标地区用地计划指标等措施，已实现交易67.78亿元；古蔺县和叙永县以增减挂钩节余指标发行全国第一支易地扶贫搬迁债券20亿元。同时，不少省份尝试结合“互联网+”模式进行增减挂钩，基于国土资源云建立的全国首个城乡建设用地增减挂钩节余指标网上流转交易平台日前在贵州建立。一直以来，增减挂钩节余指标流转交易被认为是促进土地利用结构优化的重要途径。从目前的试点结果经验看，尽管范围还只局限于贫困试点地区和省域内流转，已经对扶贫攻坚起到了良好的推动作用，用于扶贫开发工作。据统计，截至2017年6月，河北、山西、吉林、江苏、安徽、江西、河南、湖南、广西、四川、贵州、陕西、青海等13省份增减挂钩节余指标已协议交易334.53亿元。同时，国土资源部还将贫困地区纳入土地整治重点区域，党的十八大以来，在贫困地区安排土地整治项目5,200多个，建设规模6,100多万亩，投入资金940多亿元。国土资源部副部长张德霖表示，实践表明，增减挂钩政策既为扶贫搬迁工作筹集了资金，保障了搬迁工作顺利开展，又优化了城乡建设用地布局，保护了耕地资源；有的地方还结合土地综合整治和地质灾害避险工程，进一步加大了资金项目整合力度，从根本上改善了贫困农村生产生活方式。

流转范围未来或可“跨省”

此次会议，国土资源部提出的“深度贫困地区开展城乡建设用地增减挂钩，可不受指标规模限制，增减挂钩节余指标可在东西部扶贫协作和对口支援省市范围内流转”，被认为是一项潜在的“双赢”改革。华中师范大学中国农村研究院院长邓大才认为，在贫困地区试点集体建设用地的指标流转交易，其落实基础是增减挂钩制度的建立，其来源主要是农村腾退宅基地而结余的集体建设用地指标。开展增减挂钩节余指标在一定区域内的流转交易，有利于完善土地市场，搞活农村资源，特别是贫困地区的农村资源。安徽建筑大学房地产研究所所长李国昌认为，增减挂钩节余指标流转交易的最大内涵，在于提升土地利用效率，实现土地价值的最大化利用。中国国际经济交流中心副理事长郑新立指出，要建立城乡统一的建设用地市场，必须建立农村建设用地减少与城市建设用地增加的市场转换机制。通过市场交换和土地规划部门跨区域调节，既使退出宅基地的农民获得财产性收入，又能满足城市新增建设用地的需要，降低城市房地产价格。同时，应建立全国统一的建设用地市场，把中部地区农民工退出的农村建设用地指标出售给沿海地区。为解决土地占好补劣和农产品运输成本的问题，应当以每亩土地标准的产量来确定土地当量，再乘以运输成本系数，然后进行交易。邓大才认为，从实践情况看，省域内增减挂钩节余指标流转，在实际流转过程中的问题不大，但还需从顶层设计上加以完善。同时，要严格监管土地整理过程，防止出现“假指标”，保证整理后的土地达到征地使用标准。在资金使用方面严格保证农民利益，采取农民自治的方式，把资金用好，切实促进农村发展。国土资源部总督察办副主任孙雪东表示，增减挂钩的核心是通过一套制度和机制的设计，城市建设用地的增加要与农村建设用地的减少相挂钩。通过这样的挂钩设计，才使大城市中心城市的土地级差收益能通过制度设计流转到贫困地区，为贫困地区的脱贫攻坚助力。易居研究院智库中心研究总监严跃进认为，在此类挂钩政策上或尝试灵活的政策，利用两地不同的用地规律和实际情况，进而将相应的建设用地指标更合理地分配，实际上既给予了此类大城市用地的供应保障，也使一些经济落后地区用地更合理化。原成都市社科院副院长陈家泽表示，节余指标的交易是一种市场行为，对于对口支援的发达地区，可缓解其土地资源极度紧张所带来的各种问题。而对土地资源丰富，但缺乏产业体系、公共服务和基础设施的中西部落后地区而言，其流转的市场范围越大，其土地指标资源的议价能力越强，可实现的价值也越高；而交易收益越高，可用于改善其教育、卫生等各方面条件，人民生活水平的资金越多，精准扶贫的成效也就越为明显。在完成土地确权的基础上，允许节余指标在东西部扶贫协作和对口支援省市范围内流转后，应当建立一套双方公众普遍认同、有第三方公信力的价格形成机制。一方面严格监管土地整理和复垦过程，保证交易合规合法适度；另一方面，要建立统一的指标交易平台和系统，保证交易过程的市场化。分析人士指出，此次虽然并未正式成文，但这预示着增减挂钩节余指标流转，或许将首次突破省域内的范围限制。尽管其流转范围仍限于深度贫困地区及其对口支援省市，但一旦真正落实，对解决热点城市房地产市场的土地供给痛点，将带来实质性进展。国家发展改革委地区司副巡视员杨椠表示，未来需加强制度建设工作。指导地方重点围绕专账管理、预决算制度、收益用途管制和监管责任等方面，加快研究制定相关管理办法，解决好增减挂钩指标流转收益使用无依据、管理不规范、制度不健全等问题，以不断提升土地政策对易地扶贫搬迁工作的保障能力，实现增减挂钩政策效益最大化。