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内容提要：我国市场经济经过四十年的发展获得了很大的成就，但当前摆在眼前的现实是，原有的快车道已经变成慢车道，甚至是死胡同，新的发展动力的获得亟需新的制度保障。因此，确立竞争政策在我国经济政策体系中的基础性地位已经迫在眉睫。在我国，确立竞争政策基础性地位必须理清两个重要问题：一是如何处理竞争政策与产业政策的关系，这是我国长期大量使用产业政策，特别是选择性产业政策的国情所要求的；二是如何落实公平竞争审查制度，这是推动竞争政策应用的关键一步。

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竞争政策是保护市场竞争、发挥市场配置资源决定性作用的有效手段，被称为市场经济的宪法。伴随着我国经济社会的快速发展，现有经济政策体系与经济发展需求的矛盾开始集中显现，特别是以选择性产业政策为主的政府直接干预市场的方式已极大地影响了经济发展效率与质量。从根本上调整我国的经济政策体系，确立竞争政策的基础性地位是关系到我国市场经济体制进一步完善，政府与市场关系全面转型的重要国家战略。 dedecms.com

一、确立竞争政策基础性地位的前提：理顺竞争政策与产业政策的关系

考虑到我国长期以来形成的以产业政策为主的政策手段，特别是选择性产业政策大量使用的既有现实，确立竞争政策基础性地位不可回避的一个关键就是理顺竞争政策与产业政策的关系。当前我国经济政策体系应以保护和促进竞争，完善市场经济体制，提高社会经济效率和消费者利益为目标，由旧有的以产业政策为主的经济政策体系，调整为以竞争政策为基础，产业政策与竞争政策兼容互补的经济政策体系。

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（一）坚持竞争政策在经济政策体系中的基础性地位

以竞争政策为基础就是将保护和鼓励市场竞争作为经济政策制定和使用的基本原则，明确竞争政策地位高于其他经济政策，竞争政策的应用顺序优于其他经济政策。确立竞争政策的基础性地位要从理念、立法、再到实践彻底地实现“基础”二字。从理念来看，应形成全社会推崇竞争、抵制破坏公平竞争行为的文化；从立法来看，应以竞争法为经济运行的根本保障；从实践来看，维护竞争、应用竞争政策应成为政府、企业、个人以及其他各类主体参与经济活动的行动准则。

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（二）以竞争政策为基础并不意味着不能使用产业政策

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对一些关系国计民生、竞争力又很弱的产业，通过产业政策进行扶持是各国普遍采取的做法。成熟市场经济国家多以社会整体利益最大化为原则，寻找两者之间的平衡。特别是以日韩为代表的亚洲转型国家，在经济政策转型过程中，坚持竞争政策优先适用的同时，努力构建相互支持、相互补充的竞争政策与产业政策关系。即使是欧盟作为竞争政策应用的推崇者，也并不绝对排斥产业政策、特别是功能性产业政策的应用，在竞争政策中也规定了研发补贴、培训补贴、失业补贴等例外情况与附加条件。

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（三）在竞争政策框架下合理预留产业政策使用的弹性空间 本文来自织梦

国际上常用的竞争政策与产业政策的协调方式主要包括：一是适用除外制度，是指出于特殊的政治、经济等因素考虑，或者某些产业本身的特殊性，在竞争政策制度设计之初就明确这些产业不适用竞争政策；二是适用豁免制度，是指在竞争政策中规定免责条件，对某些限制竞争、违反竞争政策的行为，按一定标准进行判断，如果其产生的收益大于成本，则认为这种限制是合理的，不予禁止。三是事前协商制度，是指在竞争政策优先适用的情况下，在产业政策起草时或执行前，政策制定部门征询竞争主管机构的意见，进行良好的沟通协调。竞争政策框架下合法合理地使用产业政策，就需要在竞争政策立法过程中充分考虑产业政策可能的使用情况和使用范围，预留一定的弹性空间。 内容来自dedecms

二、落实竞争政策基础性地位的有效手段：建立健全公平竞争审查制度

开展公平竞争审查是成熟市场经济国家推动竞争政策应用的有效手段，对于限制可能破坏公平竞争的政府管制行为发挥了重要作用。 织梦内容管理系统

（一）主流公平竞争审查体系概况

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经过二十多年的发展，成熟市场经济国家逐渐形成了比较完整的审查体系。特别是澳大利亚和OECD组织已经基本建立了系统的、易操作的制度框架，成为全世界竞相借鉴的对象。 织梦好，好织梦

1.审查对象

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公平竞争审查的对象既包括现行政府管制，也包括拟议（新）政府管制。从理论和实践上讲，对二者都进行审查，是发挥公平竞争审查制度作用的最佳方式。从实践来看，成熟市场经济国家对拟议（新）政府管制进行公平竞争审查已趋于常态化。相较之下，对现行政府管制进行审查面临的阻力会更大，必须通过严格、巧妙的制度建设加以推动。

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2.审查主体

各国公平竞争审查的主体大致分为三类：一类是政府管制政策制定机构自我审核；第二类是由专门的竞争主管机构负责，例如澳大利亚明确要求各级政府设立一个独立的审查委员会具体从事管制立法审查工作；第三类是由管制政策制定机构和竞争主管机构共同负责，最终由竞争主管机构进行决定性的把关，例如在日本，首先由管制机构按照竞争核对清单进行初审，将初审报告提交内务部，再由内务部提交给公平交易委员会进行把关。

第二类和第三类在实践中是成熟市场国家多采用的方式，而且相对更加有效。由于存在直接的利益关系，管制机构直接审查可能造成审查的不客观、不公正，由独立的竞争主管机构进行直接审查或把关，能够更好地保障审查的中立性、有效性。

3.审查方式及内容 copyright dedecms

OECD组织的两步审查方式是许多国家公平竞争审查制度参考和学习的对象，也是相对简易和容易落实的审查方式，对我国具有较好的借鉴意义。第一步是按照竞争核对清单进行初步审查。这一清单使审查人员不需要广泛的行业知识就可以对某项管制对竞争的影响做出判断，极大地降低了审查难度。如果发现有可能存在对市场的过度限制时，则要进入第二个步骤一全面竞争审查。全面竞争审查主要是基于成本效益分析，对可能限制竞争的管制政策进行深度评估。如果收益大于成本，则可以豁免；如果成本大于收益，则不予出台。

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4.激励机制 copyright dedecms

政策制定者本身并没有对其出台的政策进行公平竞争审查的直接激励，这就需要通过建立适当的激励机制，提高政策制定者对竞争审核的主动性。澳大利亚的财务奖励（Financ ial Rewards）制度值得我国借鉴。澳大利亚是联邦体系国家，在州或地区实行国家竞争政策（NCP）需要经过州政府同意。联邦政府会根据各州和地区法规审核和修改的完成程度向它们拨款（即NCP拨款）。虽然NCP拨款的绝对数额巨大，但根据澳大利亚政府的估计，由此带来的生产力提高的收益远大于成本，其改革收益约为国民生产总值的2.5％。 织梦好，好织梦

（二）我国公平竞争审查制度建设处于起步阶段

2016年6月，国务院发布的《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（后文简称“意见”）中首次就建立公平竞争审查制度明确提出了制度性框架。2018年1月公布了相关细则。这是我国首个就建立公平竞争审查制度而颁布的专项制度，意义重大。但就制度的建立本身来说，还处于起步酝酿阶段，有较大的提升空间。

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1.审查主体存在运动员加裁判员问题 dedecms.com

从审查工作的落实主体来看，按照意见规定，不论是存量政策清理，还是拟议（新）政策，均由政策制定部门具体负责，“谁制定、谁清理，谁制定、谁审查”。这种运动员加裁判员的设定将使制度形同虚设。从成熟国家经验来看，公平竞争审查的最终推动需要设立一个强有力的机构进行综合协调、全局把控。该机构应具有公平竞争审查的最终裁决权，且独立于其他政策制定机构。

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2.审查激励机制尚未建立 copyright dedecms

一直以来，各种管制政策是行政部门获得权力的来源，各种类型的产业政策是地方政府进行招商引资、求得快速发展的依赖性路径。各部门、各级政府显然都缺少主动审查的激励。这就需要建立有利于推动公平竞争审查的激励机制，当前这一机制在我国是缺位的。

3.缺少可操作的具体程序

意见及细则中给出了类似于竞争审核清单的内容，然而标准设定之后缺少进一步审核的具体方法和细则。比照OECD组织的审核程序来看，也就是说在初步审核之后，没有进一步全面审核的指导和标准。这样一来，初步审核之后，有可能限制或破坏公平竞争的政策该如何处理，缺少标准和依据。

三、确立竞争政策基础性地位的实施机制 内容来自dedecms

（一）强化竞争政策基础性地位的权威性和强制性 内容来自dedecms

1.以法的形式明确竞争政策的优先适用性 本文来自织梦

以立法的形式明确竞争政策为我国建立并完善市场经济的基础性经济政策，在经济政策体系中居于优先地位。以法的强制性明确要求将竞争政策理念贯穿于其他经济政策的制定和实施过程。除关系国计民生和国家安全的重要产业之外，以优先使用和遵守竞争政策为经济政策应用的基本原则。 dedecms.com

2.加快完善竞争政策制度体系 本文来自织梦

从市场进入、交易、退出等各个环节，制定促进竞争自由和市场开放的各项政策。加快完善《反不正当竞争法》《反垄断法》《消费者权益保护法》《知识产权法》等竞争法。依法对市场竞争中的不正当竞争行为和滥用市场势力的行为，以及可能有碍经济效率的市场结构进行规制，防止和制裁各种竞争限制手段和不正当竞争行为，维护公平竞争秩序，排除市场竞争障碍。 织梦好，好织梦

3.构建自上而下的竞争主管机构体系 dedecms.com

从中央层面加大对竞争政策基础性地位的强调力度、强调频率，形成自上而下的强大推动力。明确全国层面的竞争主管机关，专司竞争政策制定、推广、裁定等职责，并及时为各部门和各地人民政府应用竞争政策给予指导；赋予该机构一定的独立性和较高的统筹协调权限，对竞争执法机构进行综合统筹，对竞争政策应用涉及的部门和各级政府进行全面协调。在全国竞争主管机关的领导下，建立地方各级竞争主管机关网络，并进行垂直管理。 织梦好，好织梦

（二）建立竞争政策与产业政策的协调机制

1.妥善处理竞争政策一般性与产业政策特殊性之间的关系

通过适用除外制度、豁免制度、事前协商制度等安排，明确竞争政策与产业政策在作用范围上的分工，在竞争政策框架下为产业政策的合理使用预留开放性的立法空间。现阶段，我国竞争政策适用除外的范围可包括农业等特殊弱势行业、事关国家安全的基础性非竞争行业部门、过度竞争领域、创新引导行业等，具体内容应根据经济发展的不同阶段以及不同产业的差别需求进行调整。 内容来自dedecms

2.建立竞争主管机构与政策制定部门的协调机制

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合理配置竞争主管机构与政策制定部门的管辖权。政策制定部门要主动配合竞争主管机构进行公平竞争审查，并在竞争主管机构的指导下对不符合要求的事项进行修改，维护竞争主管机构的权威性和一般性。通过不同管理部门之间的合理分工、相互制约、相互博弈，最大限度的消除产业政策与竞争政策的冲突。竞争主管机构进行全面审查时，要与政策制定部门紧密合作，尊重相关部门和相关行业的专业性和特殊性。

3.弱化选择性产业政策使用，更多使用功能性产业政策 copyright dedecms

各级政府以尽量减少对市场主体行为的直接干预为原则，在认真梳理现有产业政策的基础上，逐步清理并减少选择性产业政策，原则上不采取对市场主体行为进行直接干预、补贴、赋予垄断或限制竞争的特权等扭曲竞争的方式。强化功能性产业政策的使用，包括支持相关产业所需人才的教育、基础理论研究、制定较高的产业标准、引导或创造早期需求、投资基础设施建设等。

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（三）探索实施公平竞争审查制度 copyright dedecms

1.形成初评估与全面评估相结合的审查机制

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制定适合我国国情的《竞争评估工具书》，形成合理易懂的竞争核对清单，方便各级竞争主管机构开展审查工作。按照竞争核对清单进行初评估后，对于明显影响公平竞争的政策，返回政策制定部门改正或不予出台。对于有可能影响、限制公平竞争的，进行成本效益的全面评估。竞争主管机构负责对工具书的使用进行培训和指导。 织梦好，好织梦

2.对拟议政策实施严格的公平竞争审查制度 copyright dedecms

对规章制度和条例、全国性政策、地区性政策，建立严格的拟议政府管制政策公平竞争审查制度。加快相关立法，明确公平竞争审查是公共政策正式生效的必要程序。国家层面进一步明确公平竞争审查制度的审查主体、对象、内容、程序、方法和相关责任等事项。由各级竞争主管机构对所有拟实施的政策实施公平竞争审查，并对不符合竞争政策的事项提出修改建议。

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3.重点突破，对现行政策进行集中审查

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在我国现有经济政策体系中，不符合竞争政策要求的立法和政策数量多、种类繁杂，如果不进行较为全面的清理，新制度的确立将会面临无法逾越的障碍。当前，可以优先选择部分矛盾集中、社会关注度高、改革呼声大的行业和领域进行审查。随着竞争政策制度设计、观念基础等条件逐步成熟，相应扩大审查范围。竞争主管机构与政策制定部门紧密配合，最大限度地减小审查阻力，尽快完成现行政策的竞争评估和清理、修订工作。政策制定部门负责提供本部门现有管制政策清单，并向竞争主管机构提交初评估报告，由竞争主管机构进行核实，确定清理清单和再评估清单，并对需要修订的政策提出修订意见。

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（四）加强竞争推进机制建设 织梦好，好织梦

1.强化竞争执法

建立竞争执法机构和司法机关之间的协调机制，建立高效便捷的私人诉讼体系，同步推动竞争法的公共实施和私人实施。加大反垄断和反不正当竞争执法力度，强化统一执法。重点查处社会反映强烈的垄断性排除、限制竞争行为，开展重点领域不正当竞争行为集中整治。 copyright dedecms

2.建立有效的激励机制 织梦内容管理系统

改革地方政府政绩考核标准，将竞争政策应用纳入地方政府竞争考核体系。探索中央对地方的税收倾斜性优惠措施，鼓励地方政府对公平竞争审查制度主动配合。对于地方经济和就业由于应用竞争政策可能造成的暂时性经济困难，设计合理的补偿机制，降低竞争政策应用成本。对竞争政策推广和应用有成效的地方和地区给予物质和精神双重嘉奖，对于懈怠者及时进行处分。 本文来自织梦

3.加快推广竞争文化 织梦好，好织梦

在全社会加快推广竞争文化，提升竞争文化成为我国主流文化的组成部分，形成推进竞争政策实施的坚实思想基础。加强舆论建设，重视教育宣传，面向广大公众积极宣传竞争的优势，提高社会公众对竞争政策的理解与支持。加快完善社会组织建设，培育社会组织成为竞争政策推进中的主要力量。