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加快角色转变，积极参与全球粮食安全治理
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：调查研究报告 浏览：次【字体： 大 中 小】
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摘要：全球粮食安全治理格局正在发生深刻变化。联合国三大机构(粮农组织、国际农业发展基金会和世界粮食计划署)仍然发挥着主导性作用，以G20、APEC、OECD、非洲联盟为代表的区域和多边体系在全球粮食安全治理中扮演着日益重要的角色，美国仍致力于提升在全球粮食安全治理中的话语权和影响力。从国内来看，我国已从被动参与者向主动建设者转变、从粮食受援国向粮食援助国转变、从净引资国向净投资国转变，在全球粮食安全治理体系中的地位持续上升。面对全球粮食安全的新形势新目标，我国要进一步加快角色转变，更加积极参与全球粮食安全治理；加大对外农业合作与援助，提高欠发达国家的粮食供给能力；加强研究和人才培养，提升参与全球粮食安全治理的能力。
关键词：全球粮食安全治理，发展趋势，建议
粮食安全治理是全球治理体系的重要组成部分，是落实联合国《2030年可持续发展议程》的重要平台，也是世界大国全球治理竞争合作的重要领域。新时期，我国应加快角色转变，更加积极参与全球粮食安全治理，进一步提升话语权和影响力，推动构建人类命运共同体。
一、全球粮食安全治理现状及趋势
当前，联合国在全球粮食安全治理中仍然发挥着主导性作用，以G20、APEC、OECD、非洲联盟为代表的多边体系在全球粮食安全治理中扮演着日益重要的角色，美国等发达国家仍致力于提升在全球粮食安全治理中的话语权，新兴经济体和不发达经济体更积极地参与全球粮食安全治理以谋求更大利益。
(一)联合国粮农机构仍然发挥着主导性作用
在全球粮食安全治理上，联合国一直发挥着重要的领导作用，在不同时期都提出过促进全球粮食安全的发展议程或倡议行动。2015年9月，联合国通过了《2030年可持续发展议程》，议程设置的17个可持续发展目标中，消除饥饿、实现粮食安全、改善营养状况和促进可持续农业被放在了重要位置。联合国系统主要由三家粮农机构，即联合国粮食和农业组织(Food and Agriculture Organization of the United Nations，简称FAO)、国际农业发展基金会(International Fund for Agricultural Development，简称IFAD)、世界粮食计划署(World Food Programme，简称WFP)，共同致力于保障世界粮食安全，促进《2030年可持续发展议程》等目标的实现。
联合国粮农组织(FAO)是最早成立的联合国专门机构，主要宗旨是改善全球粮食安全状况，使人类免于饥饿。FAO多次召开世界粮食安全首脑会议，讨论国际粮农领域重大问题，实施各类粮食安全行动计划；还负责制定规范和标准，收集和共享信息数据，提供农业政策咨询，开展各领域、各层次的技术培训，帮助欠发达成员国加强能力建设。《全球粮食安全和营养战略框架》是FAO的一项重要计划，该计划为各国制定粮食安全和营养战略及行动提供指导，协调并指导利益相关者采取一致行动。FAO定期发布《世界粮食安全和营养状况报告》，对全球粮食安全治理产生重要影响。
国际农业发展基金(IFAD)通过筹集资金，以优惠条件提供给发展中的成员国，用于发展粮食生产、改善人民营养水平、逐步消除农村贫困，促进农业范围内南北合作与南南合作。自1977年成立以来，IFAD已向120多个发展中成员国提供了1000多个农业发展和农村减贫项目，共惠及超过4.3亿农村贫困人口。
世界粮食计划署(WFP)以粮食援助为手段，通过紧急救济、快速开发项目和正常开发项目三种方式，帮助受援国实现生产自救和粮食自给，改善人民营养水平，逐步消除农村贫困。自1961年成立以来，WFP每年平均向80多个国家的逾8000万人提供粮食援助。近年来，WFP大力推进由“粮食援助”向“粮食协助”的战略转型，通过多元援助方式积极参与全球粮食安全与营养事务。
(二)全球性和地区性多边机制扮演着日益重要的角色
近年来，20国集团、亚太经济合作组织、非洲国家联盟等多边机制在全球粮食安全治理中的作用不断增强。
20国集团(G20)一方面通过“G20粮食安全和营养框架”和“G20粮食安全与可持续粮食行动计划”，致力于推动机制、政策和科技创新，以可持续的方式提高农业生产力；另一方面通过“亚的斯亚贝巴行动议程”、南北合作、南南合作，为发展中国家特别是最不发达国家，提供更多适当和可预见的资源及技术，推动这些国家构建多层次粮食安全保障体系。
亚太经济合作组织(APEC)先后通过的《APEC2014领导人北京宣言》《APEC面向2020年粮食安全路线图》《增强APEC粮食质量安全与标准互通行动计划》及《APEC减少粮食损失和浪费行动计划》等一系列粮食安全宣言、指导文件和行动计划，为维护本区域粮食安全提供纲领性指南。
经济合作与发展组织(OECD)通过与FAO联合开展粮食监测预警，每年发布《农业展望报告》和《全球粮食安全报告》，帮助成员国政府制定和协调有关粮食政策。
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欧洲联盟2015年和FAO共同推出两大计划，帮助30多个国家改善粮食安全状况。一是成立“粮食和营养安全影响、抗灾能力、可持续发展和转型”基金，帮助欠发达国家制定粮食安全和营养政策，提升农业可持续发展能力。二是推出“营养、粮食安全和抗灾能力促进计划”，帮助受援国提高抵御人为和自然灾害的能力，提升粮食生产水平。
作为全球粮食最不安全地区的政府间组织，非洲国家联盟积极推动区域和全球粮食安全治理。2003年非洲联盟制定并通过了《非洲农业综合发展计划(CAADP)》，要求非盟成员国每年将10%的财政预算投入农业领域，以保障本国农业产量年均增速达到6%以上，逐步减少贫困和消除饥饿。2015年，又制定并通过了《2063年议程》，将提高农业生产率、促进粮食本土化生产、发展现代农业和保障粮食安全作为重要方向，提出2063年实现完全消除饥饿和食物短缺的发展目标。截至2016年年底，CAADP42个成员国各自制定了落实方案，其中30个国家制定了CAADP要求的扩大农业投资计划。从执行效果看，尽管农业投资必须占一国公共预算10%的目标没有落实，但从2003年以来，42个成员国每年以7%的速度增加对农业的投入，基本实现了加入CAADP时的承诺。
(三)美国进一步提升其在全球粮食安全治理中的话语权
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美国作为联合国粮农组织和粮食计划署的最大捐助国，不仅在全球粮食安全治理中有重要的影响力，而且在进一步提升话语权。美国政府在20世纪50年代就开始实施“粮食换和平计划”(Food for Peace)，在2010年发起了“未来粮食保障计划”(Feed the Future)，这些计划名义宗旨是通过食物和其他援助减少全球饥饿、贫穷和营养不良状况，但真实目的还包括扩大本国剩余粮食出口，通过对外援助为本国种子、农机等生产资料开辟新出口市场。2016年，美国出台了首个《全球粮食安全法案(Global Food Security Act of 2016)》，并制定了新的全球粮食安全战略(US Government Global Food Security Strategy)，把粮食领域的对外投资、援助作为巩固美国全球领导力、维护国家安全、扩大美国出口市场的重要手段。为保证新战略的实施，美国又制定出台了《粮食援助和粮食安全战略(Food Assistance and Food Security Strategy 2016—2025)》，将孟加拉国、埃塞俄比亚、加纳、危地马拉、洪都拉斯、肯尼亚、马里、尼泊尔、尼日尔、尼日利亚、塞内加尔、乌干达等国家纳入重点支持范围，计划通过长期投资提升这些国家的粮食生产能力，并为美国开辟新的农业投资和贸易市场。
根据美国国际开发署粮食援助报告(USAID Food Assistance Overview)，美国政府每年用于粮食援助的预算超过20亿美元。在2011—2016年，“粮食换和平”计划每年平均支持援助50个国家的5100万人。2017财年美国向53个国家提供现金或粮食券①，受益者达到近7000万人(见表1)。
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表1 2017年美国“粮食换和平”计划援助情况
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方式 |
受益国 | ||
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发展粮食援助 |
埃塞俄比亚、刚果民主共和国、尼日尔、孟加拉、乌干达 | ||
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紧急粮食援助 内容来自dedecms |
南苏丹、叙利亚、也门、埃塞俄比亚、索马里 dedecms.com | ||
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粮食援助总体情况 |
南苏丹、叙利亚、埃塞俄比亚、也门、索马里 | ||
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资金账户粮食援助 织梦好，好织梦 |
金额(百万美元) |
公吨 |
国家数量 |
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发展粮食援助总额(1) copyright dedecms |
470.2 |
279431 |
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发展粮食援助 内容来自dedecms |
392.2 本文来自织梦 |
279431 |
14 |
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社会发展基金 本文来自织梦 |
73.9 本文来自织梦 |
— dedecms.com |
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经济支持基金 dedecms.com |
4.2 |
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1 |
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紧急粮食援助总额(2) |
3145.9 |
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国际粮食救济伙伴关系 dedecms.com |
6.8 本文来自织梦 |
1508 |
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紧急粮食援助 |
1229.1 织梦好，好织梦 |
1130083 织梦好，好织梦 |
28 |
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紧急粮食安全计划 |
1910.0 织梦好，好织梦 |
1713646 |
46 |
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粮食援助总额(1+2) 织梦好，好织梦 |
3615.0 |
3124669 dedecms.com |
53 |
资料来源：Food for Peace 2017 Year in Review。
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二、我国在全球粮食安全治理中的地位及角色转变
随着对外开放的深入、国际地位的增强，我国参与全球粮食安全治理的认知、态度和角色定位也在发生改变，从被动参与者向主动建设者转变、从粮食受援国向粮食援助国转变、从净引资国向净投资国转变。总体来看，我国在全球粮食安全治理中的参与度不断加深，发挥的作用也不断提升。
(一)从被动参与者向主动建设者转变
织梦好，好织梦
近年来，我国通过对外援助、参与国际规则制定等多种形式，积极参与全球粮食安全治理。
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一是积极设置国际议程。我国先后发起或主办亚太经合组织农业和粮食部长会议、20国集团农业部长会议、金砖国家农业部长会议、中国—中东欧国家农业部长会议、中国—拉丁美洲和加勒比农业部长论坛、世界农业展望大会等重要国际会议，主动设置议程，我方主张得到积极响应，有力推动了各国形成共识。
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二是积极开展农业对外援助。我国积极履行国际义务，为FAO——中国南南合作项目设立了8000美元的专项信托资金，并加大对世界粮食计划署和国际农发基金的支持。自1996年以来，我国政府已经组织实施了23个南南合作项目，援建了20多个农业技术示范中心，向非洲、亚洲、南太平洋、加勒比海等地区的28个国家和地区派遣近1100名农业专家和技术员，约占FAO南南合作项目派出总人数的60%。
三是积极参加国际规则制定。我国主导制定了8种农药在5种作物上11项农药残留国际标准，成功推动谷物国际运输标准等国际标准的制定，在国际食品法典、世界动物卫生组织、国际植物保护公约等国际规则制定中的话语权不断提升。
四是通过国家外交强化对外协调。我国领导人在访问阿根廷、古巴、哥斯达黎加、荷兰、爱尔兰等国时，多次强调加强农业国际合作，并达成多项重要共识和协议，协调各国共同改善全球粮食安全状况。
(二)从粮食受援国向粮食援助国转变
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粮食援助是很多国家、特别是发达国家参与全球粮食安全治理的重要方式。我国从2006年起从粮食受援国转为粮食援助国②，近年来对外粮食援助金额总体呈上升趋势。2006年援助金额仅为1.80百万美元，而2017年援助金额已高达73.62百万美元，约为2006年的41倍。我国援助金额占WFP总援助金额的比例也从2006年的0.07%上升到2017年的1.08%。
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从援助主体来看(见表2)，2006—2017年我国采用多边方式援助的金额基本稳定，但近年来多边援助占援助金额的比例不断下降，由2006年的100.00%下降到2017年的2.85%。
表2 我国的粮食援助情况
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年份 |
我国援助 |
我国多边援助 织梦好，好织梦 | ||
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金额(百万美元) |
占WFP的比例(%) 内容来自dedecms |
金额(百万美元) copyright dedecms |
占我国总援助的比例(%) | |
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2006 |
1.80 copyright dedecms |
0.07 copyright dedecms |
1.80 |
100.00 |
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2007 |
2.57 |
0.09 dedecms.com |
2.07 织梦好，好织梦 |
80.52 内容来自dedecms |
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2008 |
9.58 织梦好，好织梦 |
0.19 织梦好，好织梦 |
2.08 内容来自dedecms |
21.68 copyright dedecms |
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2009 |
3.06 |
0.08 |
2.56 织梦好，好织梦 |
83.65 本文来自织梦 |
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2010 内容来自dedecms |
4.06 copyright dedecms |
0.11 |
3.06 dedecms.com |
75.37 |
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2011 |
20.06 织梦内容管理系统 |
0.54 |
2.06 |
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2012 |
4.56 |
0.12 织梦内容管理系统 |
0.56 内容来自dedecms |
12.35 内容来自dedecms |
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2013 |
6.57 |
0.15 |
1.07 |
16.23 |
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2014 本文来自织梦 |
11.07 |
0.20 织梦好，好织梦 |
1.57 |
14.15 |
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2015 |
10.47 |
0.21 |
3.55 织梦内容管理系统 |
33.93 |
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2016 |
18.56 dedecms.com |
0.31 |
1.71 |
9.21 |
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73.62 dedecms.com |
1.08 |
2.10 |
2.85 内容来自dedecms |
资料来源：http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/http/P75YPLUYM3ZC655TMH/funding/year；表中的比例分别为中国援助金额/WFP总援助金额、中国多边援助金额/中国援助金额。
从粮食援助方式来看(见表3)，我国粮食援助主要是紧急粮食援助。2012年我国粮食援助总量为24.34万吨，其中紧急粮食援助为24.28万吨，项目粮食援助为0.05万吨，没有计划粮食援助。从我国对外粮食援助占WFP粮食援助总量的比重来看，2012年我国粮食援助占比为5.13%，其中紧急粮食援助占WFP紧急粮食援助总量的7.35%，项目粮食援助占0.04%。
表3 中国2006—2012年粮食援助的总体情况
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年份 |
数量(万吨) 内容来自dedecms |
占WFP的比例(%) | ||||||
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总量 dedecms.com |
紧急 copyright dedecms |
计划 本文来自织梦 |
项目 |
总量 本文来自织梦 |
紧急 |
计划 本文来自织梦 |
项目 copyright dedecms | |
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2006 织梦内容管理系统 |
22.29 本文来自织梦 |
21.75 copyright dedecms |
0.31 |
0.24 dedecms.com |
3.34 织梦内容管理系统 |
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0.31 |
0.15 织梦好，好织梦 |
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2007 |
27.98 |
26.96 dedecms.com |
0.79 本文来自织梦 |
0.24 织梦内容管理系统 |
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7.71 |
0.87 织梦好，好织梦 |
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2008 |
5.22 |
2.19 |
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0.36 |
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2009 |
11.69 |
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0.00 本文来自织梦 |
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2011 |
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2012 |
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7.35 织梦内容管理系统 |
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资料来源：Food Aid Information System：http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/http/P75YPLUYM3ZC655TMH/fais/reports；表中的比例为中国各类粮食援助量/WFP各类粮食援助量。
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(三)从净引资国向净投资国转变
农业对外投资是各国参与粮食安全治理的另一种重要方式。近年来，我国政府先后编制了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》《农业对外合作“十三五”规划》和《农业对外合作“两区”建设方案》等，鼓励农业“走出去”，对外农业投资总体不断增长，占全球的比重也呈上升趋势。
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对外农业投资规模持续增长。2000—2015年我国大规模土地投资项目数量为131个，占全球6.24%，次于印度、英国、马来西亚。我国对外农业投资规模已于2013年首次超过农业引进外资规模，成为全球重要的对外农业投资国家。我国企业海外农业投资生产的粮食及其他农产品，基本是供应本地或国际市场，对增加全球粮食生产的作用越来越大。
对外农业投资的地区分布呈现出多元化趋势。我国对外农业投资原来主要集中在欧美、日本、澳大利亚等发达国家。近年来，对周边国家及非洲国家的投资较快增长，如老挝、缅甸、柬埔寨、埃塞俄比亚、尼日利亚等，投资内容包括农业基础设施建设、小农能力提升、种业技术等，对改善投资国粮食生产条件、扩大种植面积、提高单产、增加国内供给发挥了积极作用，受到投资东道国的高度评价。
三、更加积极参与全球粮食安全治理的建议
当前，全球粮食安全形势仍然严峻。2017年全球食物不足人数达8.21亿人，特别是非洲粮食不安全状况在恶化。若不加紧努力，就可能无法实现到2030年消除饥饿的可持续发展目标③。作为负责任的大国，我国应更加积极参与全球粮食安全治理，推动全球粮食安全治理向更有利于发展中国家和欠发达国家转变，更好地保障全球粮食安全。
(一)加快角色转变，积极推动全球粮食安全治理变革
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一是支持联合国粮农机构发挥更大的作用。不能因为联合国三机构对我国的投资、援助减少就忽视这些机构的作用，而要加快角色转变，更加积极支持和参与联合国粮农机构的工作。应根据国家财力增长情况，逐步增加对联合国粮农机构的捐资捐助；积极推动FAO等联合国机构加强与G20、APEC等多边机制合作，促进各项粮食安全计划、倡议等落实。完善我国与联合国粮农机构、受援国的三边合作机制，发挥好FAO、WFP等机构的管理平台作用。
二是弘扬多边主义和共商共建共享的全球治理观，主动引领议题设置。充分利用G20、金砖国家、APEC、“一带一路”等网络化机制主动设置议题，主动参与WTO《农业协议》谈判，积极准备2019年第二届联合国南南合作高级别会议，推动全球农业贸易规则更公平合理，推进全球农业投资自由化便利化，构建更合理的全球粮食供应链格局。
三是加强与其他组织、特别是非洲联盟的协调。做好我国对外援助、合作倡议与《联合国2030可持续发展议程》、非洲联盟《2063年议程》以及非洲相关国家发展战略的对接，积极推动相关《议程》措施的落实，支持非洲国家以自力更生为主解决好自身的吃饭问题。
(二)加大农业对外援助和投资，提高欠发达国家的粮食生产能力
一是加强南南合作框架下的农业和粮食对外援助。积极参与FAO“粮食安全特别计划”，针对具体国家实施差异化的国别战略，向援助国提供资金、人员、技术援助，开展防灾、减损、小农价值链建设等培训。继续加强双边援助和合作，推广“一省包一国”等方式在援助国建设农业示范中心等平台，援建农业基础设施、农产品加工及储备体系，开展营养与减贫等公益活动。把国内粮食去库存与缓解非洲等国家饥饿状况结合起来，加大对这些国家的粮食援助。
二是扩大农业对外投资。以一带一路沿线地区、非洲地区的粮食不安全国家为重点，鼓励企业抱团出海、集群投资，帮助投资国建立现代农业产业体系、农产品贸易和物流体系、农业生产性服务体系。引导企业积极实施本土化战略，履行社会责任，以粮食增产带动农民增收。
三是大力分享我国农业发展的知识和经验。我国国情与很多欠发达国家类似，我国的中小农机、杂交育种技术、轮作间作农艺、粮食仓储技术、小型农田水利建设经验，乃至家庭承包经营、农业社会化服务等经营模式，在很多国家很受欢迎。应通过中国国际发展知识中心等平台，系统总结我国及其他一些国家的成功案例，及时向国际社会传播分享，继续加强对欠发达国家专业技术人员、农业管理人员的培训。
(三)加强研究和人才培养，提升参与全球粮食安全治理的能力
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一是要加强对全球粮食安全治理的研究。鼓励国家高端智库建立专门团队，对全球粮食安全及营养状况、全球及区域性行动计划的实施进展情况、国际规则变革趋势、多双边合作兴趣热点等进行跟踪分析，及时为重大国际谈判或重大行动提出科学可行的方案。
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二是要加强人才队伍建设。依托国内涉农院校和机构，以多种方式梯次培养谙熟国情、具有全球视野、能熟练运用外语、熟悉国际规则的专业人才，为我国参与全球粮食安全治理提供人才支撑。
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注释：
①21世纪后美国粮援改革的核心方向是减少乃至取消实物粮援，在受援国当地或区域市场采购所需援粮或直接发放现金和食品券，这些援助形式统称为“基于现金的援助”。“粮食换和平计划”优惠或免费向缺粮国提供粮食，这是一个剩余处置和出口促进机制，也是培育美国农业国际竞争力的重要一环。
②WFP从1979年开始向中国提供粮食援助，2005年12月31日，WFP宣布停止向中国提供粮食援助。
③2018《世界粮食安全和营养状况报告》内容。
④孙小龙工作单位为江苏省农业科学院农业经济与发展研究所，夏海龙工作单位为农业农村部农村经济研究中心。
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参考文献：
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[1]国务院发展研究中心农村经济研究部课题组，2017：“粮食供求关系及粮食安全问题研究”，国务院发展研究中心工作报告。
[2]韩俊，2014：《中国粮食安全与农业走出去战略研究》，中国发展出版社。
[3]金三林，2017：“我国农业对外投资的战略布局与重点”，《经济纵横》，第7期。
[4]柳岩，2018：“中国对外农业投资发展现状、趋势及政策建议”，国务院发展研究中心《调查研究报告》，第166号(总5441号)。
[5]高道明、田志宏，2018：“美国对外粮食援助政策演变及其对中国的启示”，《中国农业大学学报(社会科学版)》，第2期。
本文来自织梦
[6]王妍，2018：“‘非洲农业发展综合计划’(CAADP)研究”，《世界农业》，第7期。
[7]乔瑟特·希兰、王宇译，2017：“战胜饥饿：需要全球性解决方案”，《金融发展研究》，第2期。
[8]丁麟，2017：“世界粮食计划署在全球营养改善领域的贡献”，《世界农业》，第2期。
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[9]晏莹、龙方，2015：“美日韩粮食安全保障资源国际配置的经验”，《世界农业》，第5期。
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[10]邱明红，2016：“G20：全球粮食安全治理的重要平台”，云南大学公共管理学院。
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[11]郑丽琴，2016：“简析非洲农业发展——绿色变革”，《国际贸易译丛》，第4期。
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[12]粮农组织、农发基金、儿基会、粮食署、世卫组织，2018：《2018年世界粮食安全和营养状况：增强气候抵御能力，促进粮食安全和营养》，CCBY-NC-SA3.0IGO。
[13]世界粮食安全委员会(粮安委)，《全球粮食安全和营养战略框架》。
[14]FAO，2017：《粮食和农业状况——利用粮食系统促进包容性农村转型》。
[15]FAO，《粮食和农业推动实现〈2030年可持续发展议程〉》。
[16]喻义洪、韩一军、陈印军、陈源泉，2017：“建立新型的粮食安全观课题研究报告”。
[17]经合组织、联合国粮农组织，2017：《2017—2026农业展望》。
[18]联合国世界粮食计划署，2017：《中国国别战略计划(2017—2021)》。
国务院发展研究中心“国际经济格局变化和中国战略的选择”课题组
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课题总负责人：李伟
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课题执行负责人：隆国强
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课题研究负责人：张琦 赵晋平
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执笔：金三林 孙小龙 夏海龙④ 柳岩 织梦好，好织梦