深化海洋渔业资源产权制度改革促进海洋渔业可持续发展

摘要：海洋渔业资源作为自然资源的重要组成部分，其开发利用不仅带动了海洋渔业、沿海渔区经济社会的发展，也为保障国家食物安全、促进沿海渔民增收、维护国家主权做出了突出贡献。然而，随着海洋渔业资源开发能力的增强，我国海洋渔业资源开发总量逐年增加，在海洋渔业资源繁殖、再生能力有限的情况下，我国近海呈现出过度捕捞、渔业资源衰退、沿岸生态环境恶化的趋势。如何科学、合理开发利用海洋渔业资源，促进海洋渔业可持续发展，迫切需要找准问题，采取更有针对性的改革举措。我们认为，应尽快完善海洋渔业资源产权制度，以资源开发者为主体，以海域和渔业资源为客体，科学、合理配置近海海洋渔业资源。本文来自织梦

关键词：海洋渔业资源，可持续发展，产权制度

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一、我国近海渔业资源过度开发问题突出^①

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(一)我国对近海渔业资源的开发利用超过了渔业资源的繁殖、再生能力 dedecms.com

我国近海渔业资源开发量^②，1950年为54万吨，1994年增长到896万吨。按照渔业资源调查与科学评估，我国近海渔业资源可捕捞量为900万吨左右。这意味着1994年前后即已达到最佳海洋渔业资源开发利用量。然而，此后近海渔业资源开发量却仍在增长，1999年达到历史高峰1497万吨。尽管随后逐渐下降到2016年的1328万吨，但依旧高于最佳海洋渔业资源开发利用量(见图1)。我国近海渔业资源开发量长期超越渔业资源可捕捞量，资源开发利用增速快于资源繁殖再生速度，严重破坏了海洋生物资源的生态系统平衡，造成了近海渔业资源逐渐衰退、甚至部分渔业资源种群濒于灭绝。本文来自织梦

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图1 1950—2017年我国海洋渔业资源开发趋势 dedecms.com

资料来源：《中国渔业统计年鉴1978—2016》；国家统计局，《2017年国民经济和社会发展统计公报》。

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(二)我国海洋渔业资源开发利用量的增长趋势与国外海洋渔业资源开发利用量的增长趋势形成强烈反差本文来自织梦

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图2 1950—2015年部分国家海洋捕捞产量变化趋势

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资料来源：FAO FishStatJ: Global Capture Production 1950—2015。

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目前我国对海洋渔业资源的开发利用量远超过其他主要海洋渔业大国^③。国际上主要海洋国家和地区在20世纪50年代到80年代的渔业资源开发强度较大，而自20世纪80年代后期以来海洋渔业资源开发量都呈现出稳中有降的趋势(见图2)。呈现这种发展趋势，一方面，和各沿海国在前期资源过度开发、近海渔业资源衰退有关；另一方面，也和《联合国海洋法公约》正式生效有关，该法明确划分各沿海国沿海200海里专属经济区和渔业资源权属该沿海国，各沿海国为了保护近海渔业资源，对资源开发量进行了控制。而我国海洋渔业资源开发趋势与国际主要沿海国存在较大差异。20世纪90年代中期以前，我国海洋渔业资源由开发利用不足逐步发展到充分利用；此后，随着捕捞技术提升、捕捞能力增强，我国海洋渔业资源由充分开发快速演变为严重过度开发。织梦内容管理系统

(三)我国海洋渔业生产要素投入的高速增长加剧了资源过度开发利用内容来自dedecms

我国海洋渔业生产要素投入快速增长，形成了庞大的生产能力。一是海洋渔业从业者数量庞大。从统计数据来看，在过去的20多年间，我国沿岸近海的专业捕捞渔民保持在100万人左右。但从实际情况看，由于受沿岸近海捕捞业平均收入较高影响，大量内陆低收入农民到沿岸近海区域从事兼业或临时性工作，渔业合作组织、渔业企业等经营主体逐渐增多。海洋渔业从业者数量明减实增的变化趋势，加剧了资源的过度开发利用。二是渔船数量多、功率大。我国海洋捕捞机动渔船从1985年的13.82万艘增长到2000年峰值28.97万艘，功率从495.06万千瓦增长到1272.71万千瓦。2000年以来，我国海洋捕捞机动渔船数量逐渐下降，2016年已下降到18.19万艘，但渔船功率持续增长，达到1430.88万千瓦^④；平均功率从33.49千瓦/艘增长到78.85千瓦/艘，平均捕捞能力从0.67吨/千瓦增长到0.91吨/千瓦(见图3)。尽管渔船数量已跨过峰值、开始下降，但代表实际捕捞能力与捕捞强度的渔船功率却仍在增长，加剧了渔业资源的过度开发利用。本文来自织梦

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图3 1950—2015年我国海洋捕捞机动渔船数量与功率变化 copyright dedecms

资料来源：《中国渔业统计年鉴1985—2016》。织梦内容管理系统

二、对我国近海渔业资源过度开发利用问题的治理

自1986年《渔业法》实施以来，为解决近海渔业资源过度开发问题，我国陆续出台了一系列治理措施。虽然取得了一定成效，但与海洋渔业可持续发展目标仍然存在较大差距。

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(一)对捕捞总量过大问题的治理织梦内容管理系统

一是总量控制。2016年，农业部发布《全国渔业发展第“十三个”五年规划》，明确提出2020年全国海洋捕捞总量要控制在1000万吨，并根据各海区的历史海洋渔业资源捕捞量分配“控制捕捞量”指标。经过“十三五”前两年的探索，我国海洋捕捞总量控制取得了一定成效，2017年全国海洋捕捞总量同比下降5%。但这种主要依靠“历史数据”进行指标分配的方法并不科学。二是限额捕捞。2017年，辽宁、山东、浙江、福建和广东选择本地特色海洋捕捞品种开展限额捕捞制度试点。但由于缺乏对特定品种、海域渔业资源的连续监测数据与科学评估，无法科学设置合理的分配原则和分配方法，捕捞限额制度仍在探索中。织梦好，好织梦

(二)对捕捞强度和能力增长过快问题的治理本文来自织梦

一是限定准入。1986年实施的《渔业法》和《捕捞许可管理规定》明确了海洋渔业资源开发主体的准入要求^⑤，实行捕捞许可证与所申请渔船直接对应的“一船一证”制度。其优点是，通过对渔船准入控制来限定渔船数量和功率，进而控制渔业资源开发强度。其局限是，没有对申请人和捕捞量做出明确限制。持证人通过延长作业时间、改造渔业技术等手段不断增加捕捞量。二是管控渔船。为控制海洋捕捞强度盲目增长和资源过度利用，我国在1987年颁布了《关于近海捕捞渔船控制指标的意见》(简称“双控”制度)，明确规定由国家确定全国海洋捕捞渔船数量和主机功率总量。然而，“双控”制度在实施的前十几年中，渔船的数量和功率都没有得到有效控制。为控制捕捞能力，我国在2002年还实施了“减船转产”制度，补偿因中日、中韩渔业协定及中越北部湾渔业协定影响而退出捕捞的报废渔船。然而，由于补偿标准远低于同期渔船转让的市场价格，缺乏理想的转产转业途径、可持续的生活保障，部分渔民在领取了退捕补偿后又重新返回捕捞业。

(三)对捕捞时间与方式不合理问题的治理

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一是限定休渔期，明确资源开发利用时间。为保护我国周边海域鱼类等资源在夏季繁殖生长，我国从1995年起实行伏季休渔制度^⑥，该制度在一定程度上保护了产卵场和幼鱼的生长，减少了渔业资源的总捕捞量。但休渔期一结束，大量渔船集中出海“竞赛”捕捞作业，捕捞能力在短时间内形成高峰，伏季休渔的效果很快就被“开渔”后更大的捕捞强度抵消。二是限定最小尺寸，明确资源开发方式与标准。然而，渔具、渔网、渔获物的最小尺寸管理涉及的种类范围未能覆盖主要鱼类资源。本文来自织梦

(四)对只注重捕捞、不注重海域生态与资源养护问题的治理内容来自dedecms

一是渔业增殖放流。根据1988年《渔业资源增殖保护费征收使用办法》规定，渔业资源增殖保护费的征收^⑦和使用，实行取之于渔、用之于渔的原则。用收取的渔业资源增殖保护费开展增殖放流后，部分放流品种的渔业资源实现了一定程度的恢复性增长。但总体上看，还无法判定沿岸与近海渔业资源修复效果。二是资源保护区。我国渔业资源保护区借鉴自然保护区管理模式，划出一定面积的土地和水域，予以特殊保护和管理，主要有水产种质资源保护区和水生动植物自然保护区。与我国海域面积之广、海洋渔业资源种类之多相比，目前资源保护区覆盖范围仍然较小。 copyright dedecms

三、目前我国近海渔业资源依然过度开发利用的深层原因 dedecms.com

我国近海渔业资源过度开发利用问题早就引起了有关部门的重视，也采取了一系列的治理措施。目前来看，我国近海渔业资源依然处于过度开发利用状态。我们认为，这背后的根源在于渔业资源产权制度不完善、资源配置不合理。

(一)所有者代表重叠与非所有者权能不完整并存织梦内容管理系统

近海渔业资源作为国有自然资源资产的重要组成部分，存在国有自然资源资产产权不完善的共性问题。一是所有者代表重叠。海洋渔业资源管理体制既涉及到海域的使用与规划，又涉及渔业资源的开发与利用，而海域使用权由自然资源部所属的原国家海洋局负责，海洋渔业资源的开发利用由农业农村部的渔业部门负责，出现多头管理、空间规划交叉重叠。这不仅破坏了海洋渔业资源的整体系统性，也造成了管理上的漏洞。二是非所有者权能不完整。《海域使用管理法》规定了海域使用权人拥有依法使用海域并获得收益的权利，同时有依法保护和合理使用海域的义务；海域使用权可以依法转让、继承，海域使用权期限依据用途从15年到50年不等。然而，《渔业法》和《渔业捕捞许可管理规定》中明确规定，“捕捞许可证”不得买卖、出租或以其他形式转让，且捕捞许可证使用年限最高为5年，捕捞许可证持有人对海洋渔业资源只有非所有者的利用权能。本文来自织梦

(二)开发者保护海洋渔业资源的法定责任不明晰与内在激励不足并存 copyright dedecms

我国缺乏对资源开发者既能保障其经济收益又能激励其可持续开发利用资源的制度安排。一是开发者保护海洋渔业资源的法定责任不明晰。《海域使用管理法》规定了海域使用权人对确权海域范围有对等权责，并要求保护和改善生态环境，保障海域可持续利用。尽管《渔业法》中规定了申请捕捞许可时提交的渔业资源增殖保护费用于渔业资源的生态补偿，但该费用相对于渔业资源开发的经济收益而言过低，且没有详细规定海洋渔业资源开发者对海洋或渔业资源对等生态与资源保护的责任。二是开发者保护海洋渔业资源的激励不足。根据《渔业法》规定，我国“捕捞许可证”的转让权能并不存在。然而，在实践中，由于对权益人缺乏严格的市场准入限制，各权益主体为提升捕捞能力和强度，通过市场收购多艘小船建造大船，实现了“捕捞许可证”的转让。加之渔业资源跨界洄游特征以及统一标准的渔业资源增殖保护费制，弱化了各权益主体对养护海洋渔业资源和严格遵守制度的内在激励。内容来自dedecms

(三)产能超载与监管不足并存织梦好，好织梦

在资源产出无约束的情况下，越是加大要素投入，越有可能获得更高的经济收益。这带来两个问题：一是资源繁殖速度与捕捞能力增长速度失衡。资本方面，主要是近年来工商资本逐步介入海洋渔业资源开发，投资兴建中大型渔船围绕近海作业。劳动力方面，一些偏远、经济落后地区的农民受船工高工资吸引，到沿岸近海区域转为兼业或临时捕捞渔业人口的逐渐增多。科技和渔船方面，渔船升级改造，渔船总量虽减少，但小船逐渐向大功率、捕捞能力强的大船转变等。随着投入要素不断增加，捕捞能力不断增强，渔业资源的繁殖速度严重滞后于由要素投入带来的捕捞能力的快速增长。二是监管者与监管对象不匹配。由于海上取证执法困难，加之由于监管力量不足，面对数量众多的海上捕捞人口与捕捞渔船，监管者无法对违法违规的网具、不遵守最小尺寸管理规定、涉渔“三无”船舶违法捕鱼、休渔期内违法捕捞等行为进行有效监管。

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(四)海域差异大与区划不完整并存 dedecms.com

我国拥有权属的海洋渔业资源可开发海域面积300多万平方公里，大陆海岸线长1.8万多公里，沿岸海洋省区11个，但全国海洋渔业资源区划并不完整。一是缺乏全面、统筹规划与科学调查。已有的水产种质资源保护区、水生动植物自然保护区及海洋牧场，都是对特定区域特定渔业资源进行的区划，并没有结合海域功能、渔业资源跨界洄游特征进行全面统筹规划。同时，由于缺乏对海洋渔业资源全面、连续的科学调查，既无法区分各地渔业资源的实际开发情况，也无法科学判定过度开发程度、评估当前最适资源开发量。二是没有区划沿岸与近海渔业。我国大量靠海为生的传统渔民的捕捞工具大都是小型渔船，捕捞区域主要在沿岸渔场。以渔业经营组织和渔业企业为主拥有的中、大型船，捕捞区域主要围绕近海渔场。现行区划既没有区分生计渔民和商业渔业的差异，也没有兼顾沿岸与近海渔业资源禀赋差异。本文来自织梦

四、深化海洋渔业资源产权制度改革的思路与建议

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我们认为，解决我国近海渔业资源开发过度问题的关键，是完善海洋渔业资源产权制度。应根据十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》(中发[2015]25号)和《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》(国发[2016]82号)的精神，加快推进海洋渔业资源产权制度改革，加快构建我国现代海洋渔业产业体系。 dedecms.com

(一)在完善捕捞总量控制制度的基础上，建立主要渔业资源捕捞配额权益制度

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改进捕捞总量控制制度，科学评估我国海洋渔业资源状态，合理确定与资源再生繁殖速度相符合的渔业可捕捞总量。根据各海域、各沿海渔区资源禀赋、生态特征与历史捕捞量，合理分配各渔区或鱼类品种的可捕捞量。在此基础上，建立主要渔业资源捕捞配额权益制度。总体上要减少渔船过度容量导致的过度捕捞问题，重建、恢复或维持海洋环境与渔业资源。渔业资源捕捞配额权益可分为三种类型：一是个体捕捞配额。指在确定的时期和指定的区域内，赋予特定的捕捞主体从总可捕捞量中分配一定比例的捕捞指标、捕捞一定数量的鱼类品种的权利。目标是通过限制渔获量从而控制过度捕捞。二是个体可转让配额。个体捕捞配额拥有者可以将其持有的固定配额在市场进行转让。目标是结合渔船的经济效率水平，通过转让持有的渔业份额获得相应经济补偿。三是共同发展配额。从总可捕捞量中留取一定的份额分配给近海区域那些依赖渔业资源的收获或处理的渔村或渔业组织。目标在于补偿近海或周边水域开发过程中经济利益受到影响的那些社区。 copyright dedecms

(二)对以海为生的传统生计渔民与商业渔业资源开发主体实行差别化赋权织梦内容管理系统

在捕捞准入环节，严格区分以海为生的传统生计渔民与工商资本形成的商业渔业资源开发主体，明确各自权益。对生计渔民，可探索沿岸渔场与海域的渔业权制度，保障其基本民生权益。比如，依据作业类型可以设定“定置渔业权”，赋予其利用大型固定渔具从事捕捞生产经营的权利。又如，对按照功能区划确定的休闲渔业海域，可以设定“休闲渔业权”。再如，按照权益对象可以设定“共同渔业权”等，权益主体以本地户籍且长期从事海洋捕捞渔业为生、岸上无耕地承包权的传统捕捞渔民为主，作业范围为沿岸的固定渔场。渔业权可以在本地符合条件的生计渔民间转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。对工商资本渔业，探索限制准入权制度，发挥资源可捕量对资源保护的调节作用。限制准入权是指允许渔业利益相关者获取某类渔业资源的总可捕捞量中一定比例的捕捞量。在捕捞准入上，采取现有的捕捞许可制度，“一船一证”，但严格限定作业海域为近海海域、捕捞量在捕捞额度内。优先准入那些有利于海洋渔业资源可持续开发的渔具及作业方式。

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(三)根据海洋渔业资源开发程度、禀赋条件、生态特征，对不同海域实行差别化治理 copyright dedecms

我国海洋渔业资源总体上开发利用过度，但不同地区开发程度、禀赋条件、生态特征差异较大。可以划分为三类地区：优化开发区域，渔业物种资源丰富，资源洄游特征、繁殖再生能力与渔船要素配置均衡的海域；限制开发区域，部分鱼类资源丰富、部分鱼类资源出现衰退，部分资源洄游特征、繁殖再生能力与渔具要素配置不太均衡区域；禁止开发区域，大部分鱼类资源出现衰退、急需修复的区域。应树立分区治理的理念，针对不同类型区域完善海洋渔业资源产权制度，在优化开发区域着重实行捕捞配额和资源有偿使用制度，在限制开发区域着重实行分品种的捕捞配额和资源有偿使用制度，在禁止开发区域着重实行减船转产和生态补偿制度。

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(四)加强资源评估调查和统计监测，为健全海洋渔业资源产权制度提供科学支撑内容来自dedecms

扩大对重要渔业数据的观察与搜集。应统计海洋渔业涉及的相关渔业经济信息，且对重点渔区的重要捕捞品种采取随机抽样的跟船统计与监测，搜集渔船捕捞生产作业及该渔区重要数据，这样既可以科学、准确、有效地进行渔业资源的源头统计，又可以进行有效监管。增加在捕捞的水产品进入加工与市场环节的数据统计，保持渔业资源的统计数据与进入市场流通环节的数据的一致性。利用渔业资源可持续发展评价指标体系确立我国海洋渔业可持续发展指数，连续评估我国东海、南海、黄海与渤海四个海区的渔业资源状态，运用科学数据支撑判断各类海洋渔业资源的过度开发程度。内容来自dedecms

注释：

①本文中的海洋渔业资源是指我国拥有主权、属于我国所有的沿岸海域和近海海域的渔业资源。织梦好，好织梦

②我国近海渔业资源开发量是指我国渤海、黄海、东海和南海的捕捞总产量，不含远洋捕捞产量。

③根据联合国粮农组织数据，2015年世界海洋渔业资源开发总量为9374万吨，其中，我国占17.4%，欧盟占15%，美国占5%，日本占3%，韩国占1.7%，加拿大占0.9%。2015年我国海洋捕捞总产量为1533.98万吨，其中近海捕捞产量占85.71%。我国海洋捕捞总产量主要来自我国拥有主权、属于我国所有的沿岸海域和近海海域。 dedecms.com

④根据联合国粮农组织2014年《世界渔业和水产养殖报告》，我国机动渔船占世界机动渔船的25.87%。