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环保整治如何避免“简单化”——以广州花都(清新)产业转移工业园为例
发布时间：1970-01-01 作者：派智库 来源：调查研究报告 浏览：次【字体： 大 中 小】
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摘要：加强生态环境保护、坚决打赢污染防治攻坚战是党和国家的重大决策部署，围绕“蓝天保卫战”、污染防治攻坚战，各地都出台了诸多的政策措施，我国生态文明建设取得了历史性、转折性和全局性成效。从调研情况来看，有的地方在政策执行过程中，难免出现理解不到位、“简单化”“一刀切”问题，给地方产业发展带来困扰。当前，广州花都(清新)产业转移工业园的陶瓷企业就面临着这种困境。今后，要从打赢“决胜全面建成小康社会三大攻坚战”高度，统筹处理工业园区的环保治理问题；要根据不同行业的工艺技术特点，在保证总体排放水平、终端排放检测数据达标的情况下，允许企业自主地选择生产方式。
关键词：环境治理，煤改气，煤制气，产业转移工业园，陶瓷行业
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近来各地围绕打好污染防治攻坚战，出台了很多的政策措施，也取得了很好的效果。但是，在一些地方也出现了“简单化”和“一刀切”的问题，影响了地方的产业发展。为此，调研组于2018年11月下旬专门到广州花都(清新)产业转移工业园进行调研，分别与园区管委会、广东陶瓷协会、相关企业以及清远市环保局进行座谈，并深入工业园区，现场考察陶瓷企业的生产情况。
一、环保整治要避免“简单化”和“一刀切”
加强生态环境保护、坚决打赢污染防治攻坚战是党和国家的重大决策部署。十八大以来，在习近平生态文明思想的引领下，我国把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，从顶层设计、法制体系、体制机制、行动计划等各个方面整体推进，并全面落实党政主体责任，严格实行党政同责、一岗双责，使得生态文明建设取得了历史性、转折性和全局性成效。特别重要的是，我国建立并实施的中央环境保护督查制度，是改变我国生态环境保护工作全局的一个实招，在督促各地打好污染防治攻坚战中起到了决定性作用。
但是，从督查后各地所实施的环保整治方案及方式方法来看，存在着诸多“简单化”“一刀切”的情形。一是有的地方整治目标单一，没有统筹考虑当地经济发展、社会就业、产业扶贫等因素，容易造成地方经济“断崖式”下降和就业不稳等问题；二是没有充分尊重企业的合法权益，如一些地方在整治过程中多要求企业直接关停，而不是采取加大污染治理等市场化手段，导致企业合法权益严重受损，且无合理的补偿机制；三是不以达标排放作为整治标准，或短期内不断提高排放标准，使得企业无所适从，如一些企业尽管通过治理已经达到了行业和国家标准，但地方政府仍以燃料类型、生产规模、地理位置等非排放标准要求企业整改；四是在外部基础条件尚不具备的情况下，强制企业“超标准”整改，如在“煤改气”工作中，一些地方在气源无保障、管道不到位的条件下，就要求企业或公众改用天然气，导致企业关门停业、公众无气可用；类似情形还有很多。
习近平总书记2018年11月1日在民营企业座谈会上特别强调，“在安监、环保等领域微观执法过程中避免简单化”“执行政策不能搞‘一刀切’”。生态环境部也多次发文，并实施专项检查，严格禁止环保“一刀切”，充分保护合法合规企业权益。然而，在各地实际的环保整治过程中，“简单化”“一刀切”的做法仍屡禁不止，究其原因，有中央督查要求立行立改的严格约束，也有对企业产权保护力度不够的内在因素，而关键还是一些地方的政策执行方式亟待改进与完善。环保整治是一项系统工程，需充分考虑地方基层的能力建设、社会就业、产业竞争力、基础条件等各种因素，综合施策、标本兼治，不能过急过严，不能层层加码，否则会对地方经济社会产生系统性冲击。在当前中央要求切实做好“六个稳”的大局下，尤其要处理好环保整治与经济平稳发展的关系，坚持实事求是、底线思维，具体事项具体分析，确保环保整治与经济目标、社会目标等统筹推进。
二、广州花都(清新)产业转移工业园的清洁排放及其治理困境
(一)基本情况
广州花都(清新)产业转移工业园位于粤北的清远市清新区，由佛山禅城(清新)产业转移工业园更名而来。该产业园最初于2007年由佛山市禅城区政府与对口帮扶对象清新县①政府合作开发建设，2009年经省政府批准、省经贸委认定为广东省产业转移工业园；2013年调整为由广州花都区对口帮扶清新区，2015年省经信委批准将园区改名为广州花都(清新)产业转移工业园。
该园区主要承接佛山禅城区高端陶瓷产业。目前，园区共有26家企业，汇集了陶瓷行业、卫浴行业的多个全国著名品牌，其中建陶企业16家、卫浴企业6家、高新技术企业1家、配套企业3家。
经过多年发展，该产业园目前已经成为清新区经济发展的重要组成部分，为促进清新区经济社会发展作出了重要贡献。2017年，园区实现规模以上的工业总产值157.21亿元，占清新区的43.21%；规模以上工业增加值34.86亿元，占清新区的36.89%；税收1.55亿元，占全区的16.67%；带动就业15000人，每年支付劳动力工资6亿多元。
(二)环境治理情况
从我们调研组的现场调研情况来看，该产业转移工业园区企业在清洁排放和环境治理方面开展了较多的行动，取得了较好成绩。
首先是投入巨资进行环境治理，企业环保设施齐备，排放达标。园区企业都采用目前行业通用的“煤制气”工艺提供陶瓷窑炉燃烧用燃料(“水煤气”，主要化学成分为一氧化碳和氢气)。为减少“煤制气”工艺的废物排放、提高燃料效能，产业园区在建设初期即投入巨资对工艺流程进行升级改造：入园企业投入约4.8亿元，建设了喷淋、除尘、脱硫等环保设备；2010年修建了日处理能力为1OOOOm3污水厂，实现生活、工业废水零排放；引进固废综合利用项目，基本实现园区固废循环利用；对园区的所有企业的废弃排放进行24小时在线监测，监测数据实现了与省市区联网，杜绝了任何超标排放的可能。到2016年，园区企业都通过了全国清洁生产审核并获得证书；园区所有企业排放及粉尘自建园以来全部达标，有些企业如昊晟陶瓷的清洁排放和环境治理水平比即将于2019年开始实施的国家环保标准还要低30%。
二是园区建立了比较完善的环境治理机制，环保措施全部到位。2013年以来，建立了企业与园区两级事故应急防范机制，企业建立三级沉淀池、园区建立总应急池，为园区建立环境突发事件提供基础保障。
三是园区获得了环保治理领域的多项荣誉。2008年，中国产业促进会授予“全国陶瓷清洁生产示范基地”；2013年，广东省将其作为优秀园区上报国家发展改革委申报“国家循环经济园”；2014年广东省经信委确定为广东省循环化改造试点园。
(三)环保整改困境
尽管园区在环境治理方面进行了诸多努力，取得了较好成绩、达到了国家标准的排放水平，然而仍然面临环境治理问题的严峻挑战，园区企业面临生死存亡的压力。
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2007年在花都(清新)产业园建园时就“超前性”地提出以天然气作为陶瓷企业的窑炉燃料，并将其纳入首期环评。由于园区企业没有使用天然气，和首期环评批复精神不相符，2016年《中央第四环境保护督察组反馈意见整改责任清单》要求地方政府进行整改。面对环保整改的强大压力，清远市政府和清新区政府一再地强制要求，园区16家陶瓷企业到2018年底必须全部使用液化天然气作为燃料。
然而，强制推行“煤制气”改液化天然气，将给园区企业带来重大影响。
一是成本剧增近40%。园区现在有16家企业共59条窑炉，为了应对政府煤制气改烧天然气的要求，每家都改造了1条窑炉以改烧天然气；然而，经过实际测算，成本提升了近40%。那些改烧液化天然气的窑炉全部亏损，如昊晟陶瓷公司的那条改烧窑炉每月亏200万元。
二是缺乏稳定的液化天然气供应，将导致陶瓷产品质量下降。目前，园区内只有一家日供应能力在40万m3的液化天然气站，而如果园区内所有企业改烧液化天然气的话，日均需要250万m3，缺口巨大。高端陶瓷生产需要不间断的、稳定充足的燃料，否则将无法保证生产工艺所要求的焙烧温度，也就无法保证陶瓷的产品质量。
三是企业经营将受到严重影响。由于改烧液化天然气之后，园区企业必然亏损，因而上游原材料供应商不愿意供应原材料，下游经销商不愿意给园区企业提供订单，银行不愿意提供贷款，企业将很快陷入经营困境甚至走向破产。
强制改烧液化天然气，还将带来其他诸多的问题。例如，由于规划建设天然气管道需要较长时间(短则2-3年，长则5年)，目前园区只能用汽车从珠海长途运输液化天然气，因此，每天近100辆气罐车长途奔袭在高速路上，长期来看极易造成安全生产事故。此外，园区企业的经营困境还将给地方经济社会发展带来一系列的连锁反应，特别是园区企业停产或破产倒闭将对扶贫开发造成致命冲击：园区1.5万名直接就业人员将面临失业危险，每年将损失近6亿元的工资收入，更多家庭将重新返贫，清新区经济将面临较大的困难。
(四)正确认识和处理园区的“煤改气”问题
1. 园区企业采用“煤制气”工艺是历史遗留问题
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2007年广东省环保厅在园区首期环评中明确批复园区陶瓷企业使用天然气作为生产能源，但实际上清新县并没铺设、开通天然气管道，外部条件根本不具备。2008年，清远市环保局批复同意该园区在没有开通管道天然气之前，使用水煤气作为替代生产能源。十年多来，由于园区一直都没有开通管道天然气，园区陶瓷企业也就一直使用水煤气作为生产能源。
2. 以天然气作为陶瓷企业的生产能源，从当前陶瓷行业的发展情况来看仍具有超前性
全国3400多家规模以上陶瓷企业中，仅有不到2%的企业由于地处气源地，而使用天然气作为燃料，其他全部都在使用“水煤气”。广东、辽宁等地曾有园区改用天然气，结果是陶瓷企业全部倒闭退出。广东佛山是全国陶瓷产业重地，据了解当地也曾提出到2020年改为天然气，但在综合考虑行业发展环境、天然气供求等因素后，无限期延后了时间目标，同时通过提高排放标准，推动企业加快技术升级，继续采取达标排放。
3. 科学理解“煤改气”问题
无论是2016年《中央第四环境保护督察组反馈意见整改责任清单》还是地方政府，在强制要求园区企业整改、使用液化天然气时，都有一个基本的政策出发点，就是“煤改气”；而且都认为，陶瓷企业使用煤炭作原料，必须基于“煤改气”的要求进行环境保护标准的整改。但实际上，园区的陶瓷企业所采用的“煤制气”与我们通常所谈论的“煤改气”在工艺技术上并不是一回事儿。“煤改气”中的“煤”通常指的是直接燃烧煤炭以释放热量，这种情况主要针对前些年北方城市冬天供暖、热力发电、各类小锅炉以及中小城镇的居民生活性用煤等场景。这些是造成北方雾霾产生的重要原因。由于这些场景普遍存在废物排放量大、处理难度大、处理成本高等问题，因而成为环保整治的对象。
而广州花都(清新)产业转移工业园陶瓷企业所采用的“煤制气”工艺中的“煤”，却指向另一种工艺流程：煤炭先通过水煤气发生炉，反应生成“水煤气”、然后将水煤气输送到陶瓷生产车间，通过燃烧水煤气为陶瓷生产提供热能。由于这个工艺流程较长，容易进行废物处理(脱硫、脱硝等)，因而应用“煤制气”工艺的陶瓷生产企业的废物排放水平是容易达到国家环保标准要求的。实际上，从环保部门对于园区企业的检测结果来看，近年来这些企业的排放指标都是合乎国家标准要求的。
因此，排放程度与燃料种类没有很大关系，而主要与生产工艺、环保治理水平有关。我们不能说，只要改烧天然气就会自动地减少污染排放，“煤制气”工艺因为有“煤”就会带来较高的污染排放。陶瓷行业废气排放的主要污染物为颗粒物、二氧化硫、氮氧化物。使用天然气，产生的污染物中二氧化硫会有所减少，但最后的排放与燃烧水煤气的差别不大，因为水煤气中的二氧化硫很容易实施末端治理；氮氧化物变化不明显，天燃气产生的NOx与“水煤气”燃烧的基本相同；颗粒物的产生更是与燃料种类并没有必然关系。所以，2007年园区组建之初，环保部门的批复意见是，在要求园区陶瓷企业烧天然气的同时，也同意园区企业在管道天然气不具备的情况下使用“煤制气”工艺。这是合乎技术要求的。
当前，地方政府不顾“煤制气”工艺的技术特点，强制要求园区企业“煤改气”，并非正确决策、有违科学精神，也将给众多园区企业和地方经济社会发展带来极大的伤害。
三、避免环境治理“简单化”的政策建议
(一)要从打赢“决胜全面建成小康社会三大攻坚战”高度，统筹处理工业园区的环保治理问题
广州花都(清新)产业转移工业园的发展，不仅涉及环境治理问题，关系到中央的精准扶贫决策，也事关防范化解地方经济社会发展的重大风险。因此，必须从战略全局高度，综合平衡、慎重处理，要对照习近平总书记近期有关促进民营经济发展的指示精神，在保证园区企业的清洁排放达标的情况下，为企业生产经营提供良好的发展环境，让工业园区为清新区的精准脱贫和经济社会发展做出更大的贡献。
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今后两年，是打赢“决胜全面建成小康社会三大攻坚战”的关键时期。当前，国际经济形势复杂多变，国内企业经营压力日益增加，也给打赢三大攻坚战带来严峻挑战。因此，对于那些产品有市场、环保又达标的企业，园区政府应该积极地为其创造良好的发展条件，为决胜全面建成小康社会提供坚实的经济发展基础。
(二)基于最终排放指标作为环境治理标准，并以此规范地方环境治理政策
围绕“蓝天保卫战”、污染防治攻坚战，各地都出台了诸多的政策措施。在政策执行过程中，难免出现理解不到位、“简单化”“一刀切”问题，为此应该明确要求以企业最终排放的检测数据为环境治理依据，而不宜强制要求企业采用何种生产、加工、处理的工艺技术路线。在确保24小时监测、监测数据达标的前提下，地方政府不应该以“蓝天保卫战”、污染防治攻坚战为理由，过多地干涉企业的经营决策，强制要求园区企业实施“煤改气”，从而给企业增加过多的负担和压力。
(三)允许企业自主地选择工艺技术路线
为此，应该采取以下措施：
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(1)科学合理地实施“煤改气”。对于园区的陶瓷行业来说，不应该将其“煤制气”工艺等同于“煤改气”。
(2)修改首期环评批复中关于强制使用天然气的规定，细化环保责任清单。
(3)提供企业更多的选择权。可以考虑在园区建设统一的“煤制气”设施，统一向园区陶瓷企业供应水煤气，以便于加强环境监测、强化环保执法。同时，在铺通管道天然气之前，允许企业自主地选择使用水煤气还是液化天然气，只要终端排放检测数据达到相应的国家标准。
(4)充分应用新一代信息技术和“互联网+”，升级改造园区清洁排放与环境检测信息化业务系统，强化环境监测能力。
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注释：
①清远市清新县是广东省16个特困县之一，2012年底撤县建区。 本文来自织梦