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融合性新兴产业监管的主要问题与建议

发布时间:1970-01-01 作者:派智库 来源:国研网 浏览:【字体:

摘要:随着“互联网+”战略的推进,互联网与传统产业持续融合,涌现出一批高速成长的新兴企业。如何对其合理监管,是亟待解决的重要问题。融合性新兴产业和传统产业监管在理论上没有根本性差异,但也存在一定区别,包括:融合性新兴产业的规模效应更强,网络平台承担了准公共职能,属地化监管难以适应网络经济特征,消费者和劳动者保护更迫切,大数据监管手段更具可行性。当前,我国融合性新兴产业面临监管主体不清、监管目标不明确、监管能力不足、监管手段陷入传统思维、隐私保护不足等突出问题。建议切实强化平台责任,加强平台监管;适当上收监管事权,加强中央监管能力;分类指导,明确监管底线;优化监管方式,强化事中事后监管;加强大数据应用,推动监管手段现代化;明确数据产权,完善对隐私的立法保护。 内容来自dedecms

关键词:融合性新兴产业,监管,网络平台,大数据 织梦好,好织梦

历史经验表明,每次重大技术进步或经济危机,都会带来监管理念、内容和方式的大幅调整。当前,互联网技术进步带来的融合性新兴产业高速发展,已成为不可逆转的趋势,如何对其合理监管,是亟待解决的重要问题。传统产业监管的理论和政策,是否适合融合性新兴产业的监管?融合性新兴产业有什么新的特点,使其与传统产业监管不同?解决融合性新兴产业监管面临的问题,是只需对传统监管进行适应性调整、还是需要进行重大体制变革?本文将分析融合性新兴产业监管与传统产业监管的联系和区别,梳理当前融合性新兴产业监管面临的主要问题,并提出政策建议。 织梦内容管理系统

一、融合性新兴产业监管与传统产业监管的联系和区别

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随着“互联网+”战略的深入推进,互联网与传统产业持续融合,在网络零售、网络支付、网络约车、网络电视等领域,涌现出一批高速成长的新兴企业。2015年7月,国务院《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》明确提出了“融合性新兴产业”概念,并要求建立科学有效的监管方式,促进市场有序发展。

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理论上,在存在市场失灵的情况下,适宜的政府监管是代替市场机制的次优制度安排。市场失灵的原因有很多,下表将其归纳为供给侧因素、需求侧因素和市场因素三大类,同时列出了七个典型产业的监管原因,前四个是传统产业,包括电网、通信、银行和电视,后三个是典型的融合性新兴产业。对比可见,对于融合性新兴产业,并不存在自身特有的、明显区别于传统产业的监管原因。 织梦内容管理系统

适用于传统产业的监管原因基本能够覆盖融合性新兴产业,只是侧重点有所不同,主要可以分为三类。第一类是传统和新兴产业共存的原因。例如,网络外部性是政府监管通信行业的重要出发点,网络约车、网络支付等融合性新兴产业也具有类似特点。第二类是主要存在于传统产业、新兴产业并不明显的特征,例如,服务可得性是供电供水等市政公用服务必须满足的监管要求,它对于融合性新兴产业并不突出。第三类是主要存在于新兴产业的特征,例如,通信等传统行业虽然也有平台效应,但其重要性远逊于融合性新兴产业。

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政府监管的原因和行业差异

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注:Y指此行业存在该项因素。 织梦好,好织梦

资料来源:作者整理。

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虽然融合性新兴产业和传统产业监管在理论上不存在根本性差异,但是在政策实践上,二者之间还是存在一些区别。这些区别虽然只是量变、而非质变,但其影响不容忽视,主要体现在五个方面。 织梦内容管理系统

(一)融合性新兴产业的规模效应更强 本文来自织梦

互联网平台是融合性新兴产业的核心基础设施。网络平台具有很强的边际成本递减特征,这导致“赢者通吃”,只有第一没有第二。一旦一个网络平台占据了市场主导地位,会形成“大而不倒”的竞争优势。这也是为何大量创业企业早期宁可大幅亏损也要补贴消费者、抢占市场份额的根本原因。用户习惯使用某一网络平台后,会形成路径依赖,由于存在一定的转换成本,不愿再转向其他竞争性平台。因此,网络平台一旦做大,就具备了很强的市场支配能力,市场竞争会趋于弱化。网络平台会倾向于滥用市场支配能力,甚至通过各种手段阻止新进入者和潜在竞争者,损害社会福利。

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规模效应在电网、通信等传统产业中也存在,但程度弱于互联网产业。由于传统产业面临的终端市场是区域性的,政府一般会通过横向和纵向拆分、引入竞争者、标尺竞争等手段来强化竞争,提高效率。例如,2002年电力体制改革将全国输电网分拆为国家电网和南方电网,二者虽然没有直接在同一地域内竞争,但是至少互为参照。再如,移动、联通、电信等多家基础运营商在全国范围内竞争,虽然移动网络覆盖最广,但远未达到“赢者通吃”的优势。相比而言,网络平台很难拆分,因为互联网市场不受地域限制,企业面对的是全国性乃至全球性的统一市场。 织梦好,好织梦

(二)网络平台承担了大量准公共职能 织梦内容管理系统

网络平台起到了经济计算中心(Clearing House)的作用,大量分散化的经济活动,都通过网络平台进行匹配。网络平台由此承担了大量准公共职能,需要合理规制,否则可能产生系统性风险。例如,网络支付、网络贷款等互联网金融不受地域限制,波及人员众多,风险控制薄弱,监管难度大。电子商务平台要承担商品打假、质量控制、资金安全等职能。网络约车平台要承担消费者保护、驾驶员资质审核等职能。这些在传统意义上都是政府职能。

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融合性新兴产业作为新生事物,政府在上述职能领域普遍存在缺位,这些公共职能目前主要由相应的平台企业承担。由此产生的根本性矛盾是,大多网络平台是私有企业,资本是其背后的主导力量,私有企业能否承担起公共职能,是存在疑问的。即使网络平台有意愿承担起这些责任,也面临授权不足、缺乏执法能力的困境。 织梦内容管理系统

(三)属地化监管难以适应网络经济特征

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我国地区差异大、政府层级多,属地化监管是最常见的监管体制,如安监、环保等领域,责任主体主要是县市级政府。退而次之,在工商、质检等领域,主要采取省以下垂直管理体制,省级地方政府承担了主要责任。地方政府负主要责任,目的是通过放权来调动地方政府积极性,并充分利用本地信息优势。

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但是,互联网不受地域限制,融合性新兴产业是互联网深度应用的产物,普遍具有跨区域特征。属地化监管或省内垂直管理,都难以适应大部分互联网产业的监管需求。这与银行、证券、保险等金融业十分相似。例如,电子商务平台上的卖家,其注册地、实际所在地、发货地、服务器所在地可能在不同行政辖区,属地监管责任难以落实。为建立适应互联网产业的监管体制,亟须调整政府间事权划分。 本文来自织梦

(四)融合性新兴产业消费者和劳动者保护更迫切

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融合性新兴产业的产业链上下游具有明显的不对称性。网络平台是关键节点,它一端连接了上游的供给者,另一端则连接了下游大量的消费者。相对于规模巨大的网络平台,上下游的供给者和消费者都极为分散、规模很小。平台和上下游用户的地位明显不对等,议价能力严重不匹配,这会带来一系列问题。一是上下游用户处于相对劣势,权益保障困难,劳动者和消费者权益保护问题突出,还会带来结构性失业、工作时间碎片化、兼职工比例增加等问题,影响劳动力市场稳定。二是网络平台在产业链上一家独大,但监管滞后,一旦出现问题很容易失控。例如,一些第三方支付企业利用监管漏洞,进行信用卡套现等违法活动。 内容来自dedecms

(五)大数据监管手段更具可行性

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融合性新兴产业是互联网技术深度应用的产物,相比传统产业更加适合应用大数据手段加强监管。网络平台作为战略性基础设施,实时记录了大量交易信息,这实际上为政府监管提供了基础数据,有助于缓解监管能力不足、监管信息滞后的弊病。例如,每天有超过3000万人次利用滴滴等网络约车平台出行,网络平台能够实时掌握城市人流、车流信息,这对于交通管理、城市规划等具有巨大的潜在价值。再如,2016年阿里巴巴总交易额已突破3万亿元,约为我国全社会消费品零售总额的10%,网络平台涵盖每笔交易的金额、日期、物流情况和交易双方信息,这对于税收征管、社会诚信体系、物价监测、物流监控等具有重要意义。

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当然,利用网络平台数据完善政府监管,涉及平台向政府开放和共享数据的问题,相关的法律和政策仍不健全,需要在数据隐私与数据共享之间保持平衡,妥善处理商业利益与公共利益的关系。

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二、融合性新兴产业监管面临的主要问题 本文来自织梦

(一)监管主体不清

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对于融合性新兴产业的大部分行业,监管主体不清的问题尤其突出。不同层级政府之间、同级政府不同部门之间的监管事权划分不清楚。以维护市场竞争秩序为例,目前中央政府涉及反垄断的机构分散在商务部反垄断局、发展改革委价格监督与反垄断局、国家工商总局反垄断与反不正当竞争执法局等多个部门,三者之间分工不明确,导致相关产业事实上处于监管薄弱地带。

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承担主要监管责任的是中央政府还是地方政府?是行业主管部门还是互联网管理部门?这需要根据融合性新兴产业的行业特征,具体问题具体分析。总体来看,这要考虑是否具有系统性风险、信息本地化程度、外部性等基本原则。对于具有系统性风险、对本地信息依赖较低、跨区域性强的行业,适宜由中央政府进行监管,如互联网金融、网络支付、网络零售等。对于系统性风险较低、对本地信息依赖较强、跨区域性弱的行业,适宜由地方政府承担主要监管责任,如网络约车等。 织梦好,好织梦

(二)监管目标不明确

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对于融合性新兴产业的监管目标不明确,经常陷入多目标难以兼顾的困境。例如,在网络约车领域,既想鼓励创新创业、增加车辆供给,又想提高资源配置效率和消费者福利,还想兼顾传统企业利益、避免引发社会问题。这导致政府对于网络约车的态度一度摇摆不定。网络电视和网络支付的监管目标更加复杂,涉及意识形态、金融安全等系统性风险问题。

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对于融合性新兴产业,片面强调放松管制或片面强调加强监管,可能都不恰当。需要根据产业特征,具体问题具体分析。例如,对于互联网金融,由于传染性强、波及面广、系统性风险高,需要特别谨慎。对于网络约车等能够快速解决社会突出难点的创新活动,应在明确底线的基础上鼓励发展。2016年7月,交通运输部正式认定网络约车合法化,并制定了可操作的监管细则,这对促进网络约车健康发展具有重要意义。 dedecms.com

(三)监管能力不足

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政府对融合性新兴产业的监管能力不足,突出表现在三方面。一是监管缺失。滴滴先后与快的和Uber中国合并,网络视频企业优酷和土豆合并,都引起了市场份额过高、滥用市场支配地位的质疑,但相关监管部门都没有作为。二是监管执行不力。例如,第三方支付虽然实行了牌照管理和客户备付金制度,但挪用客户资金、信用卡套现、POS机滥发等问题频现。三是监管不当,违规成本远低于违规收益。网络电视普遍面临版权保护问题,但我国知识产权纠纷执行成本高、周期长,平均需要5-6年,难以对侵权者构成威慑。

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(四)监管手段陷入传统思维 织梦好,好织梦

融合性新兴产业的监管手段主要沿袭了传统方式,以事前准入为主,事中监管不足。相关部门普遍采取了发放牌照或许可证的方式,未获准许禁止进入。例如,人民银行发放了270个网络支付牌照,新闻出版广电总局发放了7个互联网电视牌照,交通部要求网约车平台公司须取得《网络预约出租汽车经营许可证》,并向注册地省级通信主管部门申请备案

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发放牌照的目的是便于对牌照持有者进行监管,但融合性新兴产业的事中事后监管薄弱。这导致牌照价值高,政策套利空间大,获得牌照的企业成为被并购热点。据不完全统计,截至2016年4月,国内以支付牌照获取、支付业务开展为目的的投资兼并多达数十起。如果牌照持有者违规引发社会广泛关注,往往采取运动式治理方式,直接吊销牌照,禁止新企业注册。例如,2016年4月,《互联网金融风险专项整治工作实施方案》要求省级工商部门暂停登记注册在名称、经营范围中含有金融相关字样的企业。 copyright dedecms

(五)隐私保护不足 内容来自dedecms

网络平台掌握了大量涉及个人隐私的数据。例如,网络约车平台有用户住址、工作地、作息时间、上下班路径、银行账号等信息,网络支付拥有银行账号、购物习惯等信息。大数据被互联网企业视为金矿,在店铺选址、个性化营销等方面有巨大价值。大数据的商业开发,涉及数据产权归属、用户隐私保护、数据资产交易等一系列具体问题,存在较大的信息泄露隐患,目前相关法律和政策明显滞后,亟待规范。

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三、政策建议 copyright dedecms

当前我国经济正处于全面深化改革的关键时期。融合性新兴产业对于推动供给侧结构性改革、以互联网改造提升传统产业具有重要意义。对融合性新兴产业应坚持“完善制度环境、鼓励产业发展”的思路,坚持鼓励创新、最小干预、线上线下一致、加强平台自律、多方共治等原则,促进融合性新兴产业规范健康发展。为此,提出以下建议:

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第一,切实强化平台责任,加强平台监管。强化网络平台的责任主体地位,知识产权、工商、质检、食品药品、安全、反不正当竞争等监管应延伸至互联网新经济领域,实现“线上线下监管一致”。根据具体行业特征,明确不同行业类型平台的权利、责任与义务。理清政府和平台的责任边界,完善政府对平台的授权关系。通过购买服务、公私合作等方式,政府可委托平台代行部分监管职能。建立严格的平台责任追溯机制,对于违规平台加大事后惩罚力度。加强平台自律,逐步形成政府、平台、用户、行业协会、社会力量多方共治的行业发展格局。 织梦内容管理系统

第二,适当上收监管事权,加强中央监管能力。适应互联网新经济的跨区域、分散化特征,上收监管事权,加强中央政府监管职能,提高跨地区协调和监管效率。加大中央政府网络主管部门的人员编制和资金投入,必要时考虑设立区域派出机构,形成全国范围内的统一监管。研究整合分散在多部门的反垄断力量,形成合力,统一标准,切实加强互联网领域的反垄断监管,维护良好的市场竞争秩序。 本文来自织梦

第三,分类指导,明确监管底线。根据信息本地化程度和系统性风险的差异,对融合性新兴产业的不同业态进行分类指导。对于网络支付、互联网金融等具有系统性风险、跨区域特征的融合性新兴产业,应加强风险防范。对于网络约车等信息本地化程度高、系统性风险小的融合性新兴产业,应鼓励创新,增加供给,倒逼传统行业改革。明确特定领域的监管底线,包括金融安全、人身财产安全、消费者保护、劳动者权益、市场竞争秩序等。高度重视融合性新兴产业导致的雇佣关系临时化、兼职化、碎片化趋势,评估其对劳动力市场和社会保障体系的冲击。 dedecms.com

第四,优化监管方式,强化事中事后监管。牌照管理与过程监管相结合,以过程监管为重点,避免过度限制准入加大寻租和政策套利空间。细化并严格落实事中事后监管规则,如在互联网金融、网络支付领域,严格执行资本充足率、客户备付金等事中监管手段;在网络约车领域,切实落实驾驶员资质、车辆安全、意外保险等监管要求。 copyright dedecms

第五,加强大数据应用,推动监管手段现代化。创新监管手段,充分利用互联网和大数据技术,实现“以高科技手段监管高科技产业”。在工商注册、税收征管、质量监督等方面,加强政府与网络平台的合作,充分发挥网络平台的信息优势,简化监管流程,优化监管手段。对于涉及监管底线的数据需求,研究制定网络平台与监管部门之间的实时数据共享机制。完善网络平台自律机制,在税收、质检、安全等领域,政府可委托网络平台对用户进行监管,并采取不定期抽查、违规严惩等措施,督促平台切实履行责任。 内容来自dedecms

第六,明确数据产权,完善立法保护隐私。尽快将大数据产权和交易规则纳入立法议程,明确大数据产权归属,规范大数据商业化应用。实施严格的个人信息保护制度,网络平台对数据进行商业化开发必须严格保护个人隐私。完善数据交易规则,为大数据商业化应用提供可靠的制度基础和法律环境,鼓励基于大数据开发的各类创新创业活动。制定网络平台向政府开放共享数据的规则,满足政府监管、公共服务等公益性数据需求。 本文来自织梦

注释:

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①很多情况下边际成本近乎为零,例如,新增一个打车用户,对网络约车平台的成本近乎为零。 dedecms.com

②如网络约车平台的司机、电子商务平台上的卖家。 内容来自dedecms

③例如电子商务对劳动力密集的传统零售行业的冲击、网络约车对于传统出租车行业的冲击,都可能加剧失业问题,引发社会矛盾。 织梦内容管理系统

④参考《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》。 copyright dedecms

⑤2012年3月11日,优酷和土豆宣布以100%换股的方式合并。

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⑥参考《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》。 copyright dedecms

参考文献:

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〔1〕罗静,2008:“国外互联网监管方式的比较”,《世界经济与政治论坛》,第6期,第117-121页。

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〔2〕让·梯若尔,2015:《产业组织理论》,中国人民大学出版社。

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〔3〕Peltzman, S., Levine, M. E., & Noll, R. G, 1989, “The Economic Theory of Regulation after a Decade of Deregulation”, Brookings Papers on Economic Activity Microeconomics, 1(2), 1-59. 本文来自织梦

〔4〕Shleifer, A., 2005, “Understanding regulation”, European Financial Management, 11(4), 439-451. 织梦好,好织梦

国务院发展研究中心“‘互联网+’的支撑环境研究”课题组 copyright dedecms

课题总负责人:李伟 dedecms.com

课题负责人:隆国强 王一鸣 余斌 dedecms.com

课题执行负责人:赵树凯 侯卫宁 织梦内容管理系统

课题协调人:李广乾

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执笔:石光 dedecms.com