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借鉴国际经验，提升我国国际宏观经济政策协调能力
发布时间：2017-01-11 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：全球化导致各国经济相互依存度上升，宏观经济政策外溢性增强。作为深度融入全球经济的开放大国，我国须积极进行国际宏观经济政策协调，以趋利避害。美国在国际宏观经济政策协调中的做法值得研究和借鉴，我们选取四个典型案例对其经验进行了分析总结。这四个案例为：一是主导广场协议的签署，分析美国如何利用G5机制解决贸易失衡问题的；二是2008年国际金融危机期间的协调，研究美国在非常情况下的应对机制；三是力推TPP的达成，分析美国围绕特定战略的运作机制；四是关于美国宏观经济决策协调的架构机制，从决策协调主体的角度进行了研究。最后结合我国国情，提出进一步完善宏观经济政策协调机制、提升我国国际协调能力的政策建议。
关键词：宏观经济政策，国际协调，国际经验
内容来自dedecms
2008年国际金融危机以来，世界经济格局深刻变化，我国经济地位持续上升，大国地位突显。党的十八大后，为统筹国际国内两个大局，我国相继提出了共建“一带一路”、筹建亚洲基础设施投资银行、推进国际产能合作等建设性倡议，在全球经济治理中的地位和作用日益凸现，国际社会对中国承担大国责任、发挥大国作用的期待也不断增强。为适应形势变化和角色转换，我国必须加快提升国际宏观经济政策协调能力。作为一个经济大国，美国在国际宏观经济政策协调中的做法值得研究和借鉴，我们选取四个典型案例对其经验进行了分析总结，这四个案例为：一是主导广场协议的签署，分析美国如何利用G5机制解决贸易失衡问题的；二是2008年国际金融危机期间的协调，研究美国在非常情况下的应对机制；三是力推TPP的达成，分析美国围绕特定战略的运作机制；四是关于美国宏观经济决策协调的架构机制，从决策协调主体的角度进行了研究。新形势、新阶段，我国应学习借鉴美国经验，完善决策协调机制，加快提升国际协调能力。
一、国际宏观经济政策协调面临的新形势
(一)国际宏观经济政策协调的需求增强
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全球化背景下，各国经济相互依赖，一国政策往往会影响到他国，产生外溢效应。目前，以下几方面都导致协调的需求上升：一是宏观经济政策被广泛大量采用。全球经济总体上仍处于金融危机后的深度调整期，陷入“低增长困境”短期难以摆脱，宏观经济政策仍是各国调控经济所依赖的主要手段。二是各国宏观经济政策出现分化。由于各国经济复苏进程不同，采取的宏观经济政策出现较大差异，有些国家仍在采取大力度的量化宽松，而有些国家已决定退出量化宽松，相互的负外溢性增强。宏观政策分化不仅引发相互掣肘，影响政策实施效果，而且会积累更大风险。三是“逆全球化”政策行为危及国际合作。一些国家受短期利益驱使，倾向于采取以邻为壑的政策。还有一些国家孤立主义、民粹主义抬头，对国际合作采取抵制态度。
(二)国际宏观经济政策协调的形态丰富多样
2008年金融危机之后呈现以下特点：一是存在向国内政策进一步渗透的趋势，如由汇率政策协调向利率和货币政策协调延伸，由贸易收支平衡政策向税收、投资政策延伸；二是可出现在宏观经济政策制定和实施任何环节，既有事后协调，也有事前、事中的协调；三是协调成果形式多样化，既有旨在达成正式协议或协定的磋商谈判，也有旨在了解彼此意图的政策当局间的日常沟通和信息交流，还有旨在影响政府政策制定的智库之间的互访对话。
(三)国际社会对中国的期待明显提升
2008年金融危机后，中国成功应对危机，突现经济快速发展，成为世界第二大经济体，中国道路、中国模式的说服力和吸引力增强。中国还积极承担大国责任，制定了具有正外溢效应的宏观经济政策，在国际社会中的声誉提升。越来越多的国家期待中国提供更多制度性公共物品，在国际减贫、应对气候变化等领域发挥更加重要的作用，对中国参与国际宏观经济政策协调发挥建设性作用提出更多要求。
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二、美国国际宏观经济政策协调的经验
美国长期引领和主导全球经济治理机制和规则制定，积累了比较丰富的经验。美国国际宏观经济政策协调具有以下特点：
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(一)重视顶层协调机制建设
美国目前已经建立了以总统为中心、国家经济委员会为协调机构的经济政策协调机制，运行和协调已经基本实现制度化。国家经济委员会成立于冷战结束之后的1993年，属于白宫办公厅下设机构。国家经济委员会由总统担任主席，成员由相关内阁部长组成，由总统经济政策助理(俗称总统经济政策顾问)担任国家经济委员会主任，成员为来自外交部、财政部、农业部、商务部、劳工部、住房和城市发展部、交通部、能源部、卫生部等部门的负责人。美国国家经济委员会成立后，在统一对外口径方面发挥了重要作用，使得白宫在国会谈判时更具优势，而且也使得外国政府更不容易利用白宫内部的意见分歧或矛盾便宜行事。如1993年G7东京峰会，日本发现，美国政府各部门口径出奇一致，想利用其间分歧达到日方谈判目的变得不可行。此外，总统还担任国家安全委员会的主席，以处理涉及更宽更广领域问题的协调。
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(二)聚焦实现国家重大战略利益
在开展经常性国际协调的同时，美国注意进行战略聚焦，围绕重大战略利益，通过多种方式向相关国家施压，达成具有较强约束力的协议、协定，或力促他国采取有利于己方的政策措施或行动。美国进行的几次大规模国际协调，都与美核心利益紧密相关。1985年美国推动五国集团(G5)签署的“广场协议”，针对美元升值危及美国产品的出口竞争力，说服德、法、英、日升值，以实现美国国际贸易收支平衡。2007年美国企图推动相关国家加强财政政策刺激，是基于次贷危机发生后，美国采取了“去杠杆化”的金融政策，引发美国内需下降。2009年美国加入并推进TPP谈判，一方面是基于其在WTO框架下地位和影响力下降；另一方面是为了配合美国重返亚太战略，重塑强化以美国为核心的国际经济体系。
(三)透彻分析相关各方利益格局
协调实质上是就利益互换进行讨价还价的过程，共识的达成在于找到相关各方都能接受的方案，而成功的协调是在各方都能接受的方案中选出对自己最有利的，并使他方接受。因此，透彻分析利益格局，做到知己知彼，是科学制定协调方案和取得国际协调成功的基础。美国在进行国际宏观经济政策协调时，分析相关方的利益关注，对症下药。如广场协议前，日本面临日元贬值、经济增长过度依靠外需、国内储蓄和投资失衡、市场过于封闭，也存在干预汇率的潜在需求；欧洲担心美国会采取贸易保护主义措施。美国准确把握住利益相关方的“痛点”，在协商中说服各方接受美国方案。美国推进TPP协调中也是抓住了日本、越南与中国矛盾激化的罅隙，认识到两国存在遏制中国、靠近美国的战略需要，顺势扩大了TPP范围并加快谈判进程。
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(四)先行做好国内相关部门协调
美国国内相关部门有职能分工，如财政部负责处理系统性风险，美联储负责解决流动性问题，贸易代表办公室负责对外谈判，总统金融市场工作组对接G20金融稳定委员会等。美国宏观经济政策虽然常常是由部门主导，但往往是能代表总统意见或在内部已经得到充分协调。如广场协议是由美国财政部主导的，而美国财政部长是白宫四大“经济沙皇”①之一，也被称为“美国经济政策的首席发言人”。在应对2007年次贷危机、金融危机过程中，美联储、财政部、国家经济委员会等机构密切配合，共同出台了一系列的救助计划，为有效化解危机奠定了基础。多部门协同是美国有效应对金融危机的重要经验，而多部门协同得益于美国形成的各种顺畅的国内协调机制，比如财政部部长与美联储主席的定期早餐，总统经济幕僚团队与主要政策制定部门领导的工作餐会。1993年G7东京峰会，贸易争端问题，美国各部门都统一口径，一致对外应对美方与各方的利益冲突。
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(五)务实灵活的国际协调策略
一是灵活合理选择沟通次序。如在广场协议沟通中，美国先行与日本沟通，在未达成一致意见的情况下，美国又转而寻求欧洲德、英、法等大国的支持，在达成一致意见后，再共同向日本施加压力。在推进TPP谈判中，采取先双边后多边的方式，避免了多边谈判过程中再出现小多边阵营的情况。二是重视非正式沟通。广场协议协调过程中，美国财政部运用了私人电话、非正式会谈等方式。在美国金融危机救助中，大多数非常重要的决策都是通过非正式协调机制确定并发布的。TPP谈判中，美国非官方机构——彼得森国际经济研究所发表了大量相关文章和演讲，以引导和影响各方的舆论朝着达成协议的方向发展。三是制定适度灵活的协调方案。TPP谈判中，考虑不同成员之间存在差异，在坚持总体高标准的基本前提下，在部分领域、部分问题上采取了一定让步，以确保协定的达成，比如在国有企业和劳工标准上照顾越南和马来西亚的利益，允许越南和马来西亚保留大量的不符措施，并给予较长时间的过渡期。
(六)重视决策的科学性
国际宏观经济政策协调往往超越经济范畴，涉及面广，专业性强，情况复杂，形势多变，做出科学决策，需要专业人士的参与和深入研究作支撑。美国白宫设有总统经济顾问委员会，其成员和职员都是专业(的职业)经济学家，负责经济预测、阐释和分析，为总统提供决策参考方案和依据。在特殊情况下，该委员会成员会直接被委以重任，如在1995年的墨西哥比索危机中，总统经济顾问委员会副主任桑迪·伯杰被委托直接负责处理墨西哥危机。总统经济顾问委员会成员级别非常高，包括财政部长鲁宾、办公厅主任利昂·帕雷特、国家经济委员会主任劳拉·泰森、国务卿沃伦·克里斯托弗、主管国际事务的财政部副部长拉里·萨默斯等。一些民间智库通过多种渠道发挥作用，如彼得森国际经济研究所通过学术影响力宣传TPP的宏观经济影响，研究人员通过旋转门机制直接参与决策和行政事务，通过媒体和舆论引导学界和公众支持TPP等②。
三、对我国的启示和政策建议
(一)完善顶层决策协调支撑机制
借鉴美国国家经济委员会和总统经济顾问委员会模式，完善和加强部际协调机制、专家支撑高层决策机制，解决协调机制的“碎片化”问题。加强相关政府部门之间的协调，设置国际宏观经济政策协调工作小组，相关部委负责人作为小组成员，处理日常协调事务，也可作为应急协调召集机制。在国际宏观经济协调的重点领域设立国家级的专家顾问小组，接受国家领导人的日常咨询，前瞻提出研究课题，组织智库进行研究，与国外元首顾问团队进行沟通交流，接受领导人委托承担特定协调任务。
(二)建立分级但贯通的协调机制
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对国际宏观经济政策协调问题进行分类分级，在一定级别以下，由主管部门进行全权处理，处理日常工作并及时向上通报；协调问题超越一定级别，上报国际宏观经济政策协调工作小组统筹考虑，由工作小组亲自负责协调，或在全国范围内抽调部门人员和专家组建专门工作组进行全权协调。主要协调机构与有关部门定期、不定期召开务实或务虚工作交流会，做好信息共享、观点交流、行动协调。
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(三)营建国际宏观经济协调的关系网络
在进行国际宏观经济政策协调时，美国非正式沟通之所以能够做到游刃有余、快速及时，是以平时广泛参与多边和双边交流、建立起丰富多样的沟通渠道为基础的。针对国际宏观经济政策协调问题的多发领域、重要领域，我国应做好顶层设计、系统谋划，有意识地构筑以政府部门、智库，以及官员专家学者为主导的多层国际关系网络，提升各类主体进行国际交往的便利化水平，充分利用现有多双边沟通平台和机制，与国际组织和国外相关政府部门建立合作关系。
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(四)发挥智库的决策支撑作用
当问题出现时，能否制定出科学方案、进行从容协调和确保协调效果取决于对问题把握的准确性和研究的深度。建议加大智库在国际宏观经济政策协调中的参与力度，建立智库与政府决策部门的对接机制，加强需求引导和信息共享，使智库能够准确把握协调需求，提高研究的针对性和前瞻性，为政府提供切实管用的成果建议；同时通过设立“旋转门”的方式，使智库专家可以便捷地参与政府决策和国际协调工作，为官方协调提供直接的智力支持。
注释：
①国家经济委员会主任、财政部长、白宫管理和预算办主任、总统经济顾问委员被合称为白宫四大“经济沙皇”。
②早在2009年7月开始，PIIE研究员肖特就在APEC论坛上面公开发表讲话，肯定TPP在促进多边合作上面的作用，值得各个国家在未来几年给予高度的关注和努力。
国务院发展研究中心“国际宏观经济政策协调案例研究”课题组
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课题总负责人：李伟
专题负责人：隆国强 王一鸣
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课题协调人：罗雨泽
课题组成员：魏加宁 张琦 吴振宇 罗振兴
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执笔：罗雨泽