今日推荐
热点排行
关于促进农信社服务三农的最新设计
发布时间：2017-02-15 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：当前，我国正处于农村全面奔小康关键时刻，加强金融支农至关重要。促进金融支农一直是农村工作的重点任务，但也是难点问题。农信社是农村金融服务的最主要力量，提供占全国63%的农户贷款，其作用无法为商业银行所替代。当前，农信社支农面临不对称竞争、政策性业务权责不匹配等问题，一些地方对农信社支农的政策支持不足。为此，建议加大政策支持力度以有效促进农信社支农服务：一是降低小额贷款业务成本；二是督促地方政府处置化解风险；三是改革创新农村合作组织体系，开展农信社、现代合作社、供销合作社三位一体的联合体的共同致富示范，推进农信社与现代合作社联合；四是创新农村融资服务产品；五是完善农村金融发展环境。
关键词：农信社，支农，促进，构想
copyright dedecms
当前，我国正处于农村全面奔小康关键时刻，加强金融支农至关重要。促进金融支农一直是农村工作的重点任务，但也是难点问题。农村信用合作社(以下简称“农信社”)是最重要的支农力量，提供占全国63%的农户贷款，在5万元以内小额贷款中占比更高。但值得重视的是，从最近几年发展情况看，农信社受外部条件约束，支农潜力仍有待进一步发挥①。
一、商业银行无法替代农信社的支农主力作用
农村小额信贷业务具有小额、分散特点，加上农业生产风险大、农村财务信息难掌握、抵押担保不足等问题，导致信贷支农收益偏低，成本和风险偏高，农户信贷尤其如此。农村信用社的成本和风险管理模式适应农村特点，其作用无法替代。
织梦内容管理系统
在中国，农信社成为服务中下层农户的主力，有两方面原因：
一是自2003年国务院推进第二轮农信社改革以来，支农是农信社系统的根本宗旨，经营重点下沉到县域基层，客户以小微企业和农户为主。省联社在其中扮演关键角色。根据第二轮农信社改革的机制设计，省联社受省级政府委托，对县级农信社法人履行管理和风险处置职责，成为管理和服务、协调平台。其中，管理重点包括考核督促基层法人履行支农宗旨。由于省联社对县级管理层选举具有提名权，这种督促具有较强的影响力。这在一定程度上有效平衡了资本回报和支农的关系，避免追求资本回报最大化而逐步脱农②。
织梦内容管理系统
二是农信社与大型商业银行相比，其支农业务具有扎根基层的独特优势。与大型商业银行相比，农信社发放贷款的决策链条较短，决策速度更快，信贷产品研发的地域针对性也更强，因而信贷服务能更好满足农户需求；同时，农信社作为县级法人机构，各类资源和业务重心充分下沉，其信贷人员与农户联系密切，掌握更多的客户财务状况和“软信息”，客户资料积累相对完备，因而农信社与农户之间信息不对称问题有所缓解。在此背景下，农信社在农户信贷的客户筛选方面更有优势，可以凭借所掌握的更多农户信用相关信息，识别农户还贷能力，筛选合格客户，并将不良率控制在一定水平。在此基础上形成适应农村和农户特点的信贷业务模式，一方面得以扩大农户信贷业务规模，另一方面得以形成可持续机制③。就本质而言，这是农信社支农的内在动力来源。
此外，我国新型农村合作金融组织发展仍处于试点探索阶段，在支农能力、风险控制等关键机制有待在实践中逐步发展完善。在未来相当长一段时期内，农信社服务三农的主体功能还很难被替代。
二、农信社支农受三方面问题制约
(一)面临不对称竞争
在我国现有体制下，全国性商业银行、农信社服务重点不同。全国性商业银行在中西部农村地区，特别是贫困地区存贷比很低，绝大多数不到30%，一些贫困地区为10%左右，对农村资金的“抽水机”效应仍然十分明显。越是在欠发达地区，农信社存贷比越高，普遍超过70%，一些地区农信社加上支农再贷款则超过100%，原因在于农信社已成为当地的最主要信贷来源。
copyright dedecms
与此同时，农村小额信贷业务特别是农户贷款的低收益、高成本、高风险特征并没有消除。这种格局意味着农信社的支农业务面临约束。同时，由于大量存款资金被通过大银行抽离农村，农信社可用于向农村发放贷款的存款资金有限，支农潜力无法得到充分发挥。
从大型银行与小银行之间竞争规律看，随着市场化竞争深化，大型银行在存贷款利率定价上具有主导权，对小银行形成挤压。全国性银行在城市发放非农贷款的效益更好，能承受较高存款利率，同时在贷款利率定价上也具有主导权，带动贷款利率下行，推动存贷款利差不断缩小，会对农信社形成逐步增大的市场挤出压力。因此，全国性大型商业银行与农信社之间存在不对称竞争机制，会在一定程度上形成对农信社支农的逆向淘汰效应。
从国际经验教训看，在存贷款利率完全实行自由定价、充分竞争之后，小型银行并不占优势，大中型银行依靠规模效应和抗风险能力逐步占领小银行的市场份额，迫使大量小银行退出市场。美国和我国台湾地区实行利率市场化后，小银行数量减少一半以上。我国的农信社依托省联社作为整合平台，提升规模效应和抗风险能力，实际情况有所不同，但存贷款利差收窄带来的压力不可轻视。如果任由农信社被动应对，这种不对称竞争格局将形成市场挤出压力和脱农压力，导致农村金融市场的服务主体异化、服务对象脱农化，容易集聚农村风险隐患。
本文来自织梦
不打破这一不对称格局，则农户贷款很难向中下层农户进一步渗透，有劳动力能力的贫困户仍难以得到金融支持；傍大款、垒大户等现象也成为势所必然。就根本而言，当前需要健全完善正向激励机制。
(二)履行政策性使命但承担商业性税负
内容来自dedecms
在农村地区，农信社事实上承担了普惠金融服务职责，成为发放小额农户贷款的主力军。例如，农信社系统在基层推行整村信用建档、整村授信，保证涉农贷款的增量和增速“两个不低于”，切实贯彻了中央意图。此外，农信社根据监管导向，在确保农村金融服务全覆盖的机构网点设置、人员配置等方面承担了主体职责，投入大量成本，服务触角延伸至乡村。这些业务效益低、成本高，传统商业银行不愿做，无法通过市场竞争来促进，需要政府推动，故具有政策性业务特征。没有农信社扎实推进这些工作，很难取得现有农村金融服务进展。
农信社直接服务农村弱势群体，利用农村资金服务农村发展，政府在财税政策上给予大力支持是各国通行做法。从国际经验看，直接服务三农基层的金融机构普遍能享受税收优惠，减免力度大。例如美国立法规定对信用社免征税收④，日本也规定免征合作金融机构营业税、所得税、固定资产税，德国在1939年前对合作金融机构所得税减按商业金融机构1/3征收，随后逐步过渡到与商业金融机构税率一致，但仍免除营业税。同时，对农村信贷贴息也是普遍做法。
值得重视的是，发达国家在推进“三农”发展重点阶段，支持农信社力度非常大。做法包括：政府提供资本金、提供财政贴息、大幅度减免税收、分担风险等。
我国第二轮农信社改革实行所得税、营业税减免优惠，为促进农信社支农发挥了重要作用。但当前面临新的形势，一方面受同业竞争影响，存贷款利差收窄，深化支农的难度明显增大；另一方面加快全面小康建设和农业现代化迫切需要农信社加大支农力度，深化普惠服务。加强对农信社政策支持，根据农信社性质完善税赋制度，促使农信社更好履行历史使命，是当务之急。
(三)承接地方政府任务但得到的关键支持不足
自第二轮农信社改革以来，我国农信社由省级政府管理，直接服务县域经济社会发展。事实上，农信社系统积极配合地方经济社会发展政策，通过提供信贷支持发挥了重要协同作用，为地方政府解决了关键性的融资难题，涉及金融扶贫、基础设施、新农村建设等领域。但必须指出的是，相关信贷项目之所以存在贷款难题，根本原因在于贷款回收存在较大不确定性，信贷风险较大，普通商业银行不愿参与。
对农信社而言，虽然服务当地经济社会发展是使命职责所在，但同样面临市场机制压力，业务收入必须覆盖成本和风险，必须有效管控信贷风险。如果大量业务的收益不足以覆盖成本和风险，则意味着农信社自身面临可持续性问题，难以为继。因此，地方政府在成本和风险管理方面给予足够的支持是十分必要的。例如，降低农信社吸收存款的成本，为农信社分担风险，为农信社提供贷后管理支持等等。
但实际上这方面的支持力度十分不足。以地方财政存款为例，之前地方政府可通过安排财政存款等方式支持农信社，但随着普遍实行财政存款招标制，农信社必须同其他的商业银行竞争，不得不在基准存款利率基础上一浮到顶，即上浮50%，相对成本显著上升；即便如此，在不少地方农信社还面临其他中小银行的激烈竞争，难度不小。再如，农信社在不少地方配合新农村建设为农户发放建房信用贷款，为地方政府解了燃眉之急，但有相当比例的农户收入不稳定，还款能力弱，农信社面临很大的信用风险。从实际情况看，不少地方政府对此考虑不周，缺乏配套的贷后管理以及风险分担等支持措施。类似情况还发生在扶贫贷款等项目中。
如果相关问题不妥善解决，将导致“三输”：一是农信社将面临较高的信用风险，进而面临发展可持续性问题；二是农户面临高负债压力；三是地方政府将面临地方性金融风险处置难题。必须指出，问题苗头已经在有的地方出现，当前应及时从整体上考虑完善相关机制。
三、加大政策支持力度，有效促进农信社支农服务
(一)降低业务成本，加大支持农户和小微企业的力度
随着利率市场化改革的竞争效应逐步显现，金融机构的存贷款利差明显收窄，表现为吸收存款的成本存在较大上升压力，发放贷款的利率则逐步下行，而银行内部实行严格的成本核算，为此需要有针对性地降低农村小额信贷业务成本。
当前我国农信社涉农贷款中，5万元以内小额农户贷款占22%，覆盖3/4贷款农户。建议采取以下措施：一是通过支农再贷款渠道进行支持。从2017年开始，增加支农再贷款规模，具体与发放5万元以内农户小额贷款余额挂钩，同时在支农再贷款优惠利率基础上再降低1个百分点；到2020年将贷款额度放宽到10万元以内，将覆盖90%左右小额贷款农户。二是加大财政支农力度。分两步降低5万元以内农户小额贷款利息收入税负。第一步从2017年开始，由按90%计入所得税应税收入下调到按30%计算。据测算，若按平均利率8%计，此举对税收的影响将不超过260亿元。按我国现行财政平衡能力，是完全可以承受的。第二步，随着财政收入增长，到2020年，将优惠贷款额度扩大到10万元，实行全免。
(二)地方政府采取综合措施，强化农信社风险防范机制
省级政府承担农信社管理职责，负责处置化解农村金融风险。在农信社发放的涉农贷款特别是农户贷款中，有相当比例的贷款为配合地方政府的农村政策需要而发放，在一些地方相关贷款本身就是在省级政府推动下发放。为此，需要妥善处理政策引导与市场机制的关系，农信社作为市场化的服务主体，从事政策相关业务同样需要遵循市场规律，经营收益必须覆盖成本和风险。其中，控制信贷风险是重中之重。需要督促省级政府切实履行管理职责，有效加强农信社信贷风控工作。
一是在农户还款能力范围内发放贷款⑤。省级政府要加强部门协调，防止出现违背市场规律的做法，包括信贷资金财政化使用，忽视农户还贷能力，推动农信社按一刀切的授信额度放贷。问题的解决途径是在农信社系统普及农村微贷技术，海南等地有较成熟做法。二是推动基层政府机构制定政策性业务的贷后管理规定。对农村扶贫贷款、新农村建房贷款等业务中，制定贷后管理规定，加快形成多赢格局，有利于促使农信社降低风险、地方加快发展、农户加快脱贫。如成立基于农权反担保的国有农村融资担保机构、政府扶贫工作人员结合脱贫一户一策的扶贫措施制定配套还贷计划等。三是对于欠发达地区，中央财政可进一步加大支持力度，完善农民职业技能培训、创业培训、三次产业融合发展培训等“授之以渔”配套措施。
(三)改革创新农村合作组织体制，开展农信社、供销合作社和现代农民合作社⑥联合体的共同致富示范
一是联合培训一批高技能、懂经营的职业农民，成为种养带头人与合作社经营骨干。二是探索现代农民合作社之间纵向互补和横向协同，例如鼓励种植和养殖合作社互补联合发展。三是结合现代农业发展，优化合作社综合服务功能，提供农业技术、农机设备、加工营销等方面服务，并拓展电商和农业观光、旅游休闲等产业。四是通过制定规范的现代农民合作社认定标准，优化现代农民合作社治理结构。引入利益相关方参与治理的同时，应防止合作社被外来资本控制，坚持劳动联合，促进社员共同致富。五是通过现代农民合作社和农村供销合作社持股县级农信社，成为农信社团体成员等方式，形成内部化分工、交易机制，降低经营成本和风险，提升整体协同绩效和市场竞争力。
为有效推进示范工作，应着眼于规范信用社和农村供销社的合作性，根本化解农信社的信用风险和有效支持合作社发展，通过发展较好、基于劳动联合的高端现代合作社⑦对农信社持股，成为农信社的团体成员，实行联合。这类合作社的农业产业链延长、价值链得到提升、内部分工优化、发展要素配置合理、内部治理高效，能形成规模效应，具有市场竞争优势。这种联合能形成战略协同，共享资源、信息和经验，实现包容性发展。建议有关部门就改革示范项目制定切实可行的实施方案，以便改革顺利推进。
(四)创新农村融资服务产品
在发达国家，除了土地等不动产抵押贷款，农机具融资租赁、动产融资、商业保理等业务是农村的重要融资方式。为促进我国农村产业发展，建议结合农村电商、农民合作社、农民培训等因素，以机构为载体，推进农村融资服务创新。一是结合农业机械化趋势，完善农机具加速折旧等政策激励机制，并促进二手农机具流通市场和质量保险等业务发展，鼓励银行、保险公司、农机厂商、二手市场与融资租赁机构合作，完善回购、维修等服务，妥善化解导致农机租赁公司坏账率过高等问题。二是围绕农业产业链，以农产品、应收账款等为重点，促进农村动产抵质押、商业保理业务发展。鼓励结合农户农产品反担保，合作社、销售大户等第三方为农户小额贷款提供担保。重点规范相关的抵、质押管理流程，确保动产及相关交易真实性，降低银行经营风险。建议通过地方试点完善配套监管机制。
织梦内容管理系统
(五)强化各级政府金融创新职能，完善农村金融环境
copyright dedecms
完善金融发展环境是促进金融支农的保障。地方政府在支持银行风险管理方面可以发挥很大作用，应推广相关试点经验。建议：一是对地方精准扶贫金融创新等分担财政压力的政策性贷款业务，将不良率列入基层政府考核范围，财政应分担风险，完善政策性业务的市场化推进机制。二是结合国务院《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020)》，可由地市政府或省级政府办公厅牵头，汇集当地公共部门所掌握的信用相关信息，并进行信用评估等分析，为各金融机构提供信贷决策参考，降低信息不对称，促进信贷发放，降低银行不良率。三是以发展绿色金融为切入点，对农信社发放的生态农业、观光旅游、农村环境整治等项目贷款，结合国家支持农村一、二、三产融合政策导向，重点保障为农信社分担风险分担、提供信贷贴息等支持等等。四是清理名为合作社实际是由少数企业股东控制、套取国家的政策补贴、与共同致富背道而驰的假合作社。
注释：
①国务院发展研究中心金融研究所自2012年至今先后调研了国内27个省(区、市)，与各级部门、监管机构、金融机构和三农客户的代表进行交流，并实地调研。
copyright dedecms
②商业银行本质上是股份制公司，必须把股东的投资回报摆在优先位置，这是由《公司法》的规则机制决定，否则管理层将面临来自大股东种种压力，政府施加外部影响的效果也非常有限。种种案例在基层屡见不鲜。事实上，在县级农信社或农合行改制成农商行之后，农商行大股东与省联社形成利益冲突。关键是农商行大股东要围绕资本回报最大化扩大人事和业务的自主权，因为支农优先与资本回报最大化存在内在冲突，而省联社监督支农不利于农商行大股东的资本回报最大化。
③相对而言，大型全国性商业银行管理层级太多，乡村基层业务人员少，且全国统一开发产品，而我国东中西部地区差异很大，因而在业务拓展、风险管理方面存在明显不足。从国际经验看，大型股份制商业银行在农村基层业务的风控、信贷业务成本都不占优势。即使大型股份制商业银行愿意承受较低的资本收益率，也难以承受过高的资产不良率，最终只得限制业务规模。
④美国《联邦信用社法案》规定，联邦注册信用社的财产、资本、准备金、利润、其他资金以及经营收入，免除由国家和地方税收机关征收的税赋。
⑤目前存在的普遍现象是授信额度一刀切，与农户收入差距较大的现实不适应。从国家统计局的大样本人户调查反映，我国农户贷款中，贷款额超过家庭年收入的占24%以上，超过家庭年收入一半的占48%以上。一些欠发达地区推动农户贷款建房，以加快新农村建设，但农户承受较大还贷压力。例如建房贷款8万元，加上种养贷款2万元，每年的利息负担为6000到8000元。若农户仅靠种养殖收入支付利息，则压力会非常大，偿还本金更难。这意味着导致农户高负债、农信社高不良率、农村金融体系高风险。
⑥现代农民合作社为传统基于劳动联合的合作社与现代市场化治理机制的有机结合。
⑦高端现代农民合作社主要特征为：农业技术水平高、农产品附加值高、在价值链中地位高、生产经营组织化水平高。
国务院发展研究中心“中国金融改革战略研究”课题组
课题顾问：李伟 刘鹤
课题负责人：张承惠
课题组成员(中方团队)：张丽平 陈道富 田辉
郑醒尘 吴庆 卓贤 王刚
执笔：郑醒尘 张忠法