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加拿大国家公园体制对中国国家公园体制建设的借鉴——基于与《建立国家公园体制总体方案》的比对
发布时间：2018-02-11 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：加拿大是世界上第一个建立国家公园管理机构的国家，并没有采用建禁区的方式来保护国家公园，在内有社区乃至城镇的情况下不仅不断加强了保护且调动了各利益相关方“共抓大保护”，较好地处理了保护与利用的矛盾。在《建立国家公园体制总体方案》提出“实行最严格的保护”的情况下，应明确“最严格的保护是最严格地按照科学来保护”并在体制试点中借鉴加拿大国家公园体制创新的三点经验：(1)管理理念、管理方式和管理体制一直在与时俱进，且科技确保了这种演进成为长进；(2)保护不是严防死守，而是在细化保护需求的基础上人为干预并结合合理利用；(3)在基本保持财政支持为主的情况下采用多种方式形成多种资金来源，既提高效率又避免财政依赖型懒政。
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关键词：国家公园体制，最严格保护，加拿大
中国国家公园体制建设，已经进入顶层设计出台、操作亟待落地的阶段：中央已经明确在“十三五”期间要“建立国家公园体制、整合设立一批国家公园”。2017年9月底，《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《总体方案》)由中央下发并公布，十九大报告更两处提到，指出“国家公园体制试点积极推进……建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。《总体方案》共分七节二十三条，明确了与建立国家公园相关的基本概念(如国家公园概念、理念、定位和空间布局)、整体架构(如建立以统一事权、分级管理体制，建立财政投入为主的多元化资金保障机制)和多数操作程序(如建立统一管理机构、适当延长国家公园体制试点时间、研究正式设立国家公园等)。其中提出的多项理念和任务，在中国国情下如何实现？如“属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线管控范围，实行最严格的保护”。《总体方案》在开篇也明确“推进自然资源科学保护和合理利用……”，这与《自然保护区条例》(以下简称《条例》)几乎不近情理地打造禁区相比的确是时代的进步、科学的体现。且十九大报告中也提到“建立以国家公园为主体的自然保护地体系……也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”。对比中国的建设目标和国情约束，总结起来，有三方面难题需要通过借鉴寻找答案：(1)最严格的保护如何实现，是否要禁绝利用？(2)体制如何在实现公益性上有心有力且能形成共搞大保护的合力？(3)体制改革如何操作？
带着这三方面问题，笔者对加拿大、法国的国家公园体制进行了调研，其中在加拿大的调研成果可总结为以下三方面。
一、加拿大国家公园的管理理念、模式和体制处于持续的优化中
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中国的《总体方案》提出了国家公园的定义、目标和“权、钱”等关键问题的制度性解决方案①，可以发现，加拿大国家公园在这些方面与中国的愿景很接近——经过100多年的发展，加拿大国家公园的管理体系和管理体制都已经成型但仍然在持续优化。
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加拿大公园管理局(Parks Canada)是在国家公园体系规划(National Parks System Plan)指导下开展工作的。在该规划中，根据生态学标准，将加拿大分成39个自然区域，总体目标是确保所有这些区域的代表性生态系统都能在国家公园体系中得到体现，这与中国的《总体方案》中强调的“国家代表性”类似。
加拿大环境部部长名义上负责全面指导国家公园管理局的业务工作，并就该局的各种活动向国会承担法律责任。实际上，加拿大国家公园管理局较为独立，比美国国家公园管理局有更大的权利：按照《财务管理法》附则2的规定，加拿大国家公园局在1998年12月被确立为一个“部门机构”(departmental corporation)，这意味着其是独立的法人。在人力资源管理、行政管理和财务管理方面，国家公园局的自治权较大，其中包括：(1)享有独立的雇佣者地位，自行设定人力资源机制，从而能保障雇佣适合于公园管理特殊业务要求的职员并自行设立激励机制；(2)全权支配国家公园体系的所有收入；(3)拥有两年期的滚动预算体制，这利于推动公共资金的投入和允许超前开支；(4)国家公园局可以接受新的投资项目，并拥有合同权和处理不动产的权利。对比中国的《总体方案》，可以发现在关键的“权、钱”制度方面，加拿大国家公园均比中国国家公园体制的愿景还要完备：首先是“权”方面的制度，不仅是大多数土地的业主(比例比美国低但比法国高得多)且做到了“一地一主”，公园管理局也基本拥有日常管理的全部权力(包括规划权、项目审批权、综合执法权等)，人力资源机制方面的自主权更大；“钱”方面的制度，则拥有比美国国家公园管理局更大的自主权和类似的财政保障程度，还因为其内部的经营设施(如滑雪场以及班芙国家公园内房屋的租金等)较多市场渠道收入。这样，加拿大国家公园管理局在处理上下左右里外前后②的关系上有很强的操作能力。
但必须认识到，加拿大国家公园的体系和体制不是一蹴而就和一成不变的，一开始也不正规、完备，其管理体制也随着国家公园相关理念的变化、财力状况和政府机构改革的情况在不断调整，以至于仅国家公园管理局的隶属关系就发生七次变化：内政部、矿产资源部、资源开发部、北方事务与国家资源部、印第安事务与北方开发部、遗产部，直到2004年被调整到环境部。但不管隶属关系如何变化，加拿大在最重要的“权、钱”相关制度上保持着三方面延续性：(1)国家公园建设和运行资金主要来源于联邦政府财政拨款，门票收入不是其主要经费来源，以确保国家公园以保护为主并体现全民公益性；(2)公园管理局拥有与实现其管理目标相称的责权利；(3)不一刀切地建禁区，而充分兼顾科学保护的需要、社区发展的需要并妥善解决历史遗留问题。在约1/3的加拿大国家公园都有社区和大型公共设施(主要是滑雪场)存在的情况下，通过空间规划、项目审批和技术扶持，限制了不规范开发，且通过发展方式创新兼顾了社区利益，以致往往是基层地方政府和特许经营企业承担了开发区域的保护和监测工作。这可以从在落基山国家公园群的调研中更具体地体会到。
二、落基山国家公园群从理念到体制都较好地平衡了保护与利用的关系
因为中国的国家公园体制建设已经进入操作层面，所以我们的调研也直接深入到基层，主要在加拿大落基山国家公园群(park complex)进行。这个公园群由4个国家公园、3个省立公园组成，其中最出名、建立最早的是班芙国家公园。不同于黄石国家公园的建立史，班芙国家公园的建立始于产业开发并由企业完成，在产业乃至城镇都发展到较大规模后才开始加强保护，其“人、地”约束与中国的国家公园体制试点区很类似，其生态保护与区域发展的关系比美国国家公园更复杂。但其管理理念较为先进，相关体制科学全面，加之政治体制稳定，因此百余年来，呈现出一幅和谐的保护与利用兼顾、保护力度不断加强的图景。
落基山国家公园群的保护，与林业、矿业、旅游业的发展产生了很多冲突，尤其班芙国家公园的发展史，就是一部保护与利用关系的平衡史。北落基山历史上就是重要的林业基地，且是北美洲矿产资源特别是有色金属主要分布区，班芙的温泉还是100多年前修建太平洋铁路的工人发现的。1885年，由于对温泉的发现者和商业开发权有争议，公园因此而建立，时任加拿大总理约翰·亚历山大·麦克唐纳将温泉设立为一个小保护区。后来这个范围历经变动，先扩大到6666平方公里，后又扩大为11400平方公里。但考虑伐木和牧业的需要，1911年，公园的面积减少为4663平方公里，直到1930年《加拿大国家公园法》颁布后，公园的面积明确为6697平方公里、名字固定为“班芙国家公园”。其后还有一些变动，最终才使公园面积固定为6641平方公里。最初开发时，太平洋铁路公司在公园内建造了班芙温泉酒店和路易斯湖城堡酒店，吸引了大量游客前往。1960年开始公园全年对外开放，目前年游客量超过了400万人次。庞大的游客数量使班芙国家公园的生态系统受到不少影响和破坏。因此，20世纪90年代中期，加拿大国家公园管理局启动了一个为期两年的研究项目，据研究成果采取了一系列的措施，试图控制游客数量，保护生态环境，并从立法上明确了生态保护第一的理念。这些措施可总结为控制城镇发展、优化基础设施、列出游客行为负面清单、鼓励和支持特许经营商转型发展等方面。
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1. 控制城镇发展。1990年，班芙成为阿尔伯塔省的一个行政区(相当于中国的建制镇)，有了较完整的地方政府权利，但班芙的发展基本仍在班芙国家公园管理局的控制下。例如，当地居民没有土地所有权，从住房到生产设施，所需土地都是向国家公园租借的；城镇居民数量受到严格控制，当地居民的养老院的入院资格需要班芙国家公园管理局进行前置审批。迄今，尽管班芙是加拿大国民中意之地(如平均房价接近温哥华，达到了按中国标准一线城市的水平)，但其常住人口多年来一直控制在1万人之内，城市增长边界被严格控制。
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2. 优化基础设施。这包括两方面：一方面是通过公路控制游客分布，对要加强保护的区域完全禁绝公路建设，对已有公路的区域根据保护需要只进行季节性开放；一方面是大量修建高速公路野生动物通道(green bridge)并在通道处加强监测，使公路不再成为野生动物种群交流的屏障。
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3. 列出游客行为负面清单。对应于保护需求，也给出了极其细致的利用负面清单，这不仅有针对项目的(基于环境影响评价的)，也包括针对游客的，且告诉游客“WHAT、WHERE、WHY、PENALTY”)。这种要求既考虑了游客体验，也根据野生动物行为学研究考虑了保护需要和安全需要，这是从管理和环境教育上都“知其然也知其所以然”的范例。
4. 鼓励和支持特许经营商转型发展。由外来开发商主导的林业和矿业易于控制，但规范涉及原住民就业的旅游业就复杂多了。在落基山国家公园群，可以发现有多个度假村和大型酒店、27洞高尔夫球场、多个大型滑雪场、多处索道和贯穿全境的高等级公路，似乎与《总体方案》要求的最严格保护存在很大差别。但也可以看出，很多是历史上遗留下来的且其改建和扩建受到严格的限制，还有多种保护性基础设施在消除其影响。可以班芙国家公园内的圣路易斯湖滑雪场为例。作为加拿大的顶级滑雪场，其游客量每年超过200万人次。班芙国家公园管理局对其相关基础设施的建设严格控制，使滑雪场经营方很难实现外延扩大式再生产，双方也曾经存在较大矛盾。但发展方式的变化使矛盾消弭于无形：本来只是冬季是旺季的滑雪场，拓展了夏季市场，使滑雪场成为观光、远足和休闲热点，其卖点正是因为保护带来的——独特的景观和频繁出没的棕熊。在被严格限制基础设施建设边界后，滑雪场经营者对既有范围及周边的生态和物种情况进行了专业的调查和监测，发现当年适度的植被破坏使很多区域重新开始了草灌乔的演替，反而提高了植物多样性并使棕熊的食源更为丰富，吸引了更多棕熊在此觅食，使滑雪场成为罕见的游客在缆车上与几米之下的棕熊共处的乐园。这是圣路易斯湖春夏季的主要看点，因此吸引了大量的游客前来——保护的成果借此转化为现实的收入，滑雪场因此有了保护和生态监测的主动性。目前，滑雪场范围内的保护、监测、科普主要是由这个企业的工作人员来完成的，这不仅大大减轻了班芙国家公园管理局的人力资源负担，更形成了“共抓大保护”的局面。在这样的发展理念下，班芙国家公园的保护是内生型的，这还可从冬奥会事件中管窥。加拿大曾数次申办冬季奥运会，拟将班芙国家公园内的滑雪场作为比赛场地，但招致当地居民强烈反对，原因是当地居民认为两周的冬奥会要带来大量基础设施建设，这会破坏滑雪场周围的景观和生态，从长远看反而不利于当地的发展。因此，尽管最终离班芙国家公园只有100余公里的卡尔加里成功申办了奥运会，比赛场地却未能安排到加拿大顶级的公园内的滑雪场，这与北京申办冬奥会时地方政府的反应形成了对比。同时，由于给了特许经营商发展空间，相关产业增加的收入、特许经营商承担保护和监测工作后削减的成本以及各种基金更多投入到国家公园领域，都使加拿大国家公园管理局在联邦政府1994年开始削减预算后并没有面临经费上捉襟见肘的窘境，反而提高了政府机构的效率、加强了各利益相关方的联系。
另外，考虑原住民文化的维持和生态平衡的需要，落基山国家公园群对棕熊、狼、加拿大马鹿、驼鹿等都允许狩猎，但需要根据科学调查明确不同区域的数量后发放狩猎许可证，此即GAME式的狩猎而非HARVEST式的滥猎；对火的管理，也是根据各区域不同的生态状况和起火原因、着火规模，采取放任自流和严格控制相结合的办法，以既不干扰自然进程也避免造成重大灾害。
当然，可以看出，加拿大国家公园管理局能采取这四方面的措施并执行到位，前提是其“权、钱”方面的制度安排能保证其有心有力。
在不断加强保护的同时，加拿大也与美国一样，逐渐将国家公园上升到国家象征物的地位，并强化了全民公益性。例如，2017年是加拿大建国150周年，加拿大国家公园管理局将全局下属所有成员单位向全球公众免费开放，游客人数增长最明显的仍然是落基山国家公园群，尤其是国际游客数量大幅增长。这些措施，都较好地反映了生态保护第一、国家代表性、全民公益性的理念，而这正是《总体方案》的核心理念。
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三、中国国家公园体制建设中要确保科研成果指导体制建设
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两相比较可以看出，加拿大国家公园体制发展到现在，在理念上与中国的《总体方案》等都高度吻合，但其体制经实践检验符合其国情、能确保实现管理目标。
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结合中国的国家公园体制建设难点，可将其成功经验总结为三方面：(1)管理理念、管理方式和管理体制一直在与时俱进，且科技确保了这种演进成为长进；(2)保护不是严防死守，而是在细化保护需求的基础上人为干预并结合合理利用；(3)在基本保持财政支持为主的情况下采用多种方式形成多种资金来源，使社区也能从保护中获益从而支持保护。
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从加拿大、法国的经验和中国的实践(尤其是祁连山自然保护区事件)可以看出，在有历史遗留问题难以实现美国国家公园式保护的情况下，严防死守不仅难以操作、也不一定有利于保护。但中国一放就乱的国情又使得中央层面的管理者不敢在规则上松口，这就容易形成说的一套、做的一套的局面。单按《条例》采取的保护措施，规则严但不一定效果好：措施是否符合保护需求、是否具有可持续性、是否能形成全社会的合力，都会直接影响到保护效果。从保护需求来看，需要明晰主要保护对象及其在不同地域、不同事件上的需求，然后根据需求列出负面清单和设计“正面”项目并予以相应的制度安排。例如，三江源区域的草场确权后承包到户，使多数牧民由游牧变成定牧，草原也被围栏分割，不仅破坏了草原的生态循环、降低了草场的净初级生产力，还对定期迁徙的有蹄类动物形成了巨大的障碍。《总体方案》相对《条例》等已经有了较大进步，但在实际落实中还需要借鉴加拿大经验，不搞一刀切，而要基于科研成果细化保护需求，并根据保护需求设计因地制宜的规则和体制——即最严格的保护是最严格地按照科学来保护，按照科学来保护就需要有科学的理念、规则和制度，这样才能在权、钱等制度的保障下加强保护，在社区支持下共搞大保护。
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注释：
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①如《总体方案》所述：“国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域”。而按照加拿大1930年的《国家公园法》，国家公园是“加拿大全国范围内重要典型的自然区域体系。根据法律规定，保护公园是为了公众理解、欣赏和享受公园，同时也为后代保持一个不受破坏的状态”。
②指不同层级政府之间的关系，同级政府相关职能部门之间的关系，国家公园管委会和地方政府、周边社区之间的关系及历史形成的利益格局与期望实现的改革目标之间的关系。
参考文献：
[1]苏杨、王蕾，2015：“中国国家公园体制试点的相关概念、政策背景和技术难点”，《环境保护》，第43卷第14期，第16—23页。
[2]杰弗瑞·沃尔，2016：“加拿大国家公园建设及其对中国的启示”，见宋瑞主编《2015—2016年中国旅游发展分析与预测》，社会科学文献出版社，第271—278页。
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[3]陈叙图、金筱霆、苏杨，2017：“法国国家公园体制改革的动因、经验及启示”，《环境保护》，第45卷第19期，第56—63页。