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构建雄安新区绿色能源体系的财税政策建议
发布时间：2018-09-06 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：财税政策是我国推进生态文明建设，实现美丽中国目标的重要政策抓手。基于传统能源系统建立的现行能源财税体系虽然基本完善，但是也暴露出对绿色清洁能源支持不足、对污染惩治不到位、不同部门政策协同不够等诸多问题，难以适应新时代的发展要求。为支持雄安新区零碳智慧绿色能源体系发展，要求在能源领域建立全面规范透明的财政预算制度，公平统一、调节有力的税收制度，中央和地方事权与支出责任相适应的财政制度，支持雄安创建创新驱动发展引领区和贯彻落实新发展理念的创新发展示范区。因此，要设立禁煤区、禁油区，着力发展清洁能源(地热能、光伏、天然气、生物质能源)，完善能源税收制度、加强财政扶持、创新能源管理体制，鼓励支持雄安尽快建成零碳智慧绿色能源体系。 内容来自dedecms
关键词：雄安新区，地热能，绿色能源体系，财税政策
要在雄安能源领域建立全面规范透明的财政预算制度，公平统一、调节有力的税收制度，中央和地方事权与支出责任相适应的财政制度，支持雄安创建创新驱动发展引领区和贯彻落实新发展理念的创新发展示范区；在功能上要坚持公共财政的定位，体现市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用的要求，不越位、不缺位，发挥财政制度稳定经济、提供公共服务、调节分配、保护环境、维护国家能源安全等方面的职能；在机制上要适应国家治理体系与治理能力现代化的新要求，形成全面规范透明、权责清晰、财力协调、有效制衡、运行高效、可问责、可持续的制度安排。为此，要构建现代财税体系，推进能源生产和消费革命，着力发展清洁能源。创新能源管理体制机制，鼓励支持雄安尽快建成零碳智慧绿色能源体系①。充分运用市场化机制，促进绿色生产生活方式在雄安新区落地生根，打造绿色能源发展的全球新高地和中国示范区。 dedecms.com
一、雄安新区现行能源财税政策及存在的主要问题
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我国现行能源财税体系基本完善，已建立起涵盖煤炭、电力、石油天然气以及新能源和可再生能源所有门类，包括财政专项资金、财政补贴、财政贷款贴息以及资源税、增值税、企业所得税、消费税、关税等多种政策手段的财政税收政策体系。但与面向未来、面向全球、面向现代化的雄安新区的千年大计、推进能源生产和消费革命和构建现代财税体系试验田的要求相比，仍存在诸多问题，难以适应新时代的发展要求。
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(一)能源税收政策不完善 copyright dedecms
1.现行能源税收调控力度不足。一是尚未开征专门的能源税，不利于充分发挥税收节能减排的作用，以税收手段促进环境改善和节约能源的作用受到一定程度的影响。二是资源税税额标准偏低，不能真实反映能源消耗带来的社会成本。三是水资源税征管执行刚性不强，缺乏专门保护水资源的税收政策。四是地热能法律法规可操作性差。目前关于地热能的法律法规缺乏实施细则，对优惠税率和补贴力度等激励政策没有统一明确的标准，出台的政策“落地难”。
2.可再生能源税收激励效果不佳。一是发电企业增值税抵扣制度不完善。比如光伏企业可抵扣的增值税进项税额很少，而煤电企业对其购进煤炭、燃油等原材料已经缴纳的增值税可以进行抵扣，使其实际税负远低于光伏企业。二是企业所得税优惠政策设计不合理。现有的优惠政策不够系统、全面，对可再生能源产业缺乏针对性，加之对自主知识产权和研发支出规模、人员数量等方面的规定有严格的要求，使得大部分可再生能源企业在享受税收优惠政策时受到限制，税收优惠政策对可再生能源产业的支持力度不足。目前企业所得税自项目取得第一笔生产经营收入所属的纳税年度起“三免三减半”，但由于新能源发电项目投资大、周期较长，发展初期基本处于亏损或微利状态，因此对企业3年免税期的待遇形同虚设，减免期限设计不合理影响了优惠政策更好地发挥作用。三是关税政策优惠力度较小。进口关税的优惠仅局限在可再生能源设备上，并且是有限范围内的设备，例如对外资企业可再生能源项目进口关税的减免仅适用于风力发电机与光伏电池，对国家重点鼓励的项目仅局限在可再生能源的发电利用上。四是可再生能源发电产业的城镇土地使用税优惠政策不明确。2016年11月出台的《产业用地政策实施工作指引》明确光伏发电站项目使用未利用地布设光伏方阵的，可按原地类认定和管理，但还未明确农光互补、渔光互补、林光互补等新兴的光伏发电项目可使用的土地性质。目前对于农光互补类项目，税务部门在征收城镇土地使用税方面尚未出台明确的政策，各地规范缺乏统一标准，操作随意性较大。由于对征收区域、范围的理解不同，有些地区按一般项目以传统办法征收城镇土地使用税，将增加企业的税收负担。 dedecms.com
3.能源税收征管存在漏洞。以成品油消费税为例，主要存在三方面问题：一是在起始环节征税，为一些生产经营企业利用销售环节以不法手段偷逃税提供了空间。二是消费税为中央税，不但不能直接给地方财政带来收入，还会影响到一部分增值税和企业所得税等的地方财政分成，在一定程度上挫伤了地方协税护税的积极性。三是部分油品不缴消费税，逃税现象时有发生。
(二)财政政策对新能源的支持力度不足
1.财政优惠政策不合理。一是对地热能开发利用的优惠力度不足。按照可再生能源电价附加政策要求，对地热能发电商业化运行项目给予电价补贴政策，但目前具体开发和利用的优惠政策却不多，现有地热能优惠政策细化支持措施还存在缺陷，主要体现在设备制造和产品消费的配套政策仍不明确。未来在雄安新区，地热能将成为一种重要能源资源，亟待完善地热能的财政扶持政策。二是光伏产业的优惠政策主要集中在终端产品，缺少对前端产业技术研发的支持。目前我国对光伏发电项目进行补贴的目的是通过“干中学”等机制实现规模经济，这种优惠政策尽管在短期内扩大了国内光伏发电市场的规模，但在降低产品生产和应用成本方面效果欠佳。三是缺乏“具体的、普惠的”储能财政补贴政策。近年来我国储能技术发展迅速，但与欧美日等国家和地区对储能的补贴不同，我国对储能技术没有相应的补贴且缺乏配套支持。支持储能发展的宏观政策虽然介绍得很全面，但还需具体细化，需要进一步明确待遇明细。 dedecms.com
2.绿色能源体系研发投入的财政支持力度和范围有待加强。一是雄安新区的先进新能源产业研发资金亟待财政投入。雄安推进零碳智慧绿色能源体系要求开发推广先进新能源产业，而我国在新能源领域的研发和技术创新仍处于“爬坡”阶段。如地热能发电具有随机性强、可控性差以及地热尾水回灌技术要求高等特点，因此研发周期可能较长，投入大、风险高，亟待政府加以扶持。二是研发成果转化率低。当前政府所发放的研发补助多是在研发成功后发放的，前期研发资金无法保障。此外，往往在研发成功后便不再对产品进行研发补助，缺乏后续对产品推广和使用的资金支持，而地热能等新能源的市场接受度仍有待提高，有待加大财政资金支持。三是对清洁能源技术或产品的政策支持方向及重点缺乏定性和定量的分析，对可再生能源企业的财政补贴大多没有明确的技术标准，这易导致企业为取得财政政策优惠而出现生产环节的混乱和市场的无序状态，延缓清洁能源实现产业化和商业化的进程。 copyright dedecms
3.能源补贴模式不科学，支持方式有待完善。一是补贴模式单一，补贴效果大打折扣。我国财政补贴多采用事前补贴和生产环节补贴，如在新能源汽车领域，主要在生产环节给予补贴，以新能源汽车购车补贴为主，对充电基础设施建设运营的补贴力度相对较小，导致整车企业注重通过产量扩张而获得更多补贴的倾向，而对新能源汽车整体技术水平和配套方面缺乏有效的激励。二是直接补贴方式居多，缺乏市场化手段。近年来我国对可再生能源发电的电价附加资金不断上调，随着可再生能源发电规模的不断扩大，财政负担持续加重。三是补贴造成盲目投资，重复建设。高额补贴刺激了企业的投资行为，一些企业为了拿到补贴盲目扩大生产甚至虚报生产能力，拿到补贴后却用作其他生产，即使是用在补贴项目上也往往由于项目周期紧或项目建设难度大而催生豆腐渣工程，造成了补贴资金的浪费。四是补贴发放不及时、不到位。企业拿到补贴需要经过层层审批，补贴真正到位的周期过长。五是补贴政策尚未形成适当的退出机制。如果没有正常的退出机制，既可能造成公共资源浪费，又可能对优惠项目造成负面的影响。所以，随着新能源市场接受程度不断提高，财政激励机制要顺应新能源生产与消费的发展进程适时退出。 copyright dedecms
4.能源财政补贴不当造成发电产能过剩，电力交叉补贴扭曲市场机制。补贴不当造成全社会的发电能力严重过剩。2016年我国6000千瓦及以上电厂的发电设备平均利用小时数同比降低203小时，是1964年以来的最低水平。补贴不当造成资金缺口增大，“弃风、弃光”造成补贴资金的浪费。电力交叉补贴扭曲市场机制。目前，我国电价构成中交叉补贴占销售电价的比例在15%左右，存在三种形式的交叉补贴：一是工商业用户补贴居民用电，二是城市用户补贴农村用户，三是同类用户之间存在交叉补贴，形成了我国居民电价和工业电价的倒挂。电力交叉补贴产生了诸多问题。一是造成资源的不合理分配。居民用户处于供电环节末端，电压等级最低、负荷率低，供电成本较工商业用户高，不能正确体现资源价值，引导用户合理消费。二是破坏了公平负担原则。长期以来，工商业用户提供补贴，电价较高，生产成本增加，负担较重，与国家供给侧结构性改革方向背道而驰。 copyright dedecms
5.绿色交易证书制度发展不完善。基于自愿的绿色证书缺乏约束性，绿证交易与碳排放权交易、用能权交易存在一证多用的利益冲突，对企业造成行政负担。同时绿证价格不能超过国家补贴，购买绿色证书后不得再次出售等规定也存在不合理性，对绿色电力的支持作用不强。
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二、支持雄安新区零碳智慧绿色能源体系发展的财税政策建议
(一)创新能源税收政策，加强调控力度
1.推进能源税制改革试点，加强能源税收调控力度。一是在雄安适当提高水资源税税额标准。相关研究结果表明，地热能将是雄安未来的重要能源来源，为保护地热能资源并促进其高效循环开发利用，建议在雄安新区从高确定水资源税税额标准，使其真正反映不破坏地下水系的可再生能源特征及相关治理所带来的社会成本。对以“取热不耗水”方式(封闭管道同层回灌)开采中深层(
2.对可再生能源实施税收优惠，加强激励。一是对雄安新区内新办的可再生能源企业，建议参照霍尔果斯经济开发区对新办重点鼓励发展企业的经验，给予“五免五减”的企业所得税优惠，即给予自取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起企业所得税五年免征优惠，免税期满后，再免征企业五年所得税地方分享的40%部分。二是对可再生能源企业小规模纳税人选择按照简易办法征收的，允许其自行开具增值税专用发票，以方便提供给相关企业作为进项税额抵扣。三是尽快落实光伏、地热能和生物质能综合利用等企业的城镇土地使用税税收优惠政策，减轻企业的税收负担。四是参照上海自贸区的做法，对雄安新区新能源生产企业和生产性服务业企业进口所需的机器、设备等货物予以免税，同时加强税收监管。
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(二)加强财政政策作用，加大对新能源的扶持力度 织梦内容管理系统
1.加强对地热能、生物质能等新能源产业的财政政策支持。一是将生物质能、氢能、加氢站、充电站、储能等纳入补贴范围，促进新能源产业全面发展。二是参照霍尔果斯开发区做法，给予雄安新区新设的新能源企业财政补贴，即对实际应纳税额按累进比例留存进行奖励，缴纳税额越多，留存比例越高，缴纳税额1亿元以上的，最高可留存50%；对新能源企业增量投资进行补贴，固定资产投资总额5000万元以上，依据项目实际及竣工时限要求，以新建厂房建筑面积为准按50元人民币/平方米给予补贴；对被认定为高新技术产业的，其设备投入按设备总投入的1%给予补贴。
2.加强对先进新能源技术研发投入的财政支持。一是加大财政对地热能、氢能、储能、绿色建筑节能等先进能源技术以及人工智能、大数据、云计算、物联网等先进信息技术研发的政策支持。重点对地热能综合利用中的地热尾水回灌、发电等关键技术的研发，给予专门财政资金支持。建议将享受财政支持的新技术审批“目录制”改为“备案制”。二是提高研发成果转化率。将研发补助改为在研发前期发放，同时在研发成功后继续对产业化、可再生能源产品消费以及产品转化推广给予财政支持，切实提高研发成果转化率。 本文来自织梦
3.综合运用多种财政金融扶持手段，产生政策合力。一是运用财政手段促进居民能源消费的均等化。针对低收入家庭发放能源补贴，收入水平越低的家庭发放的补贴额度越大。二是完善能源领域政府采购制度。在雄安推行带有强制性新能源产品的政府采购，促进新能源产品的消费。三是建立绿色信贷和绿色债券扶持机制。加强对新能源产业优惠贷款和债券扶持，对新能源研发、投资提供优惠贷款，形成集投资补贴、税收优惠、贷款优惠和债券于一体的政策“组合拳”。
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4.创新能源补贴模式。一是推进市场化能源补贴，考虑将补贴从生产环节改为消费环节。依托大数据、云计算等先进技术和龙头企业的云平台，根据消费情况确定补贴额或补贴率，并直接补贴给终端消费者。比如电动汽车可在实际使用中按用电量给予消费者补贴，从而改变目前直接给予生产厂商补贴的方式，以避免补贴监管不到位和补贴发放严重滞后等问题。二是减少补贴的审批层级、明确发放周期，帮助受补助主体及时、足额地拿到补贴。三是根据各个行业特点灵活设计技术研发环节和配套环节补贴以及事后补贴模式。四是形成财政补贴政策的退出机制，设置“日落条款”，提高资金使用效率，减轻政府负担。
5.注重利用市场化手段推进绿色能源生产和消费方式在雄安落地生根。完善绿色交易证书制度、碳排放权交易、排污权交易、电动汽车“双积分”制度等在雄安落地生根，积极发挥市场引导作用。包括对新能源汽车取消“价格不能超过国家补贴”的上限，取消绿色交易证书购买后不得再次出售的限制，并建立注销制度，加强对绿色电力的支持，促进绿色能源发展。 织梦内容管理系统
(三)加强对能源税收和财政补贴资金的监管 织梦好，好织梦
一是要对资源税、消费税等能源相关税种高度重视，将其列入雄安新区政府重点征管对象，利用大数据、“互联网+”等加强能源税收征管，将税收调控作用落到实处。二是完善财政监督体制，加强对补贴资金用途的有效监督。强化雄安新区政府对财政补贴资金的审核和监管职责，加强对新能源项目的事前审核、事中监管和事后考核。三是建立完善新能源资源评定、技术考核、产品检测与评价等制度体系。培育第三方服务市场，完善技术背书、信誉背书以及法律背书等制度，提高相关交易市场的成熟度和确定性，鼓励能源相关交易市场发展。建立对新能源产品的产品认证体系和第三方监管制度，促进新能源产业的建设和商业化推广。
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注释：
①雄安新区构建零碳智慧绿色能源体系，要坚持地下地上统筹规划，硬件和软件两维度同步推进，以“两世界”“两中心”建设为抓手具体落实，近期确保“碳中和”，远期(2040年之后)实现完全零碳排放目标，引领中国能源生产和消费革命，树立良好的低碳发展国际形象。
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②本课题的合作单位有水电水利规划设计总院、新奥泛能网络科技股份有限公司、国家信息中心经济预测部、清华大学能源互联网创新研究院、中国华电集团公司上海分公司、华源电力有限公司、潜能恒信能源技术股份有限公司、上海中旖能源科技有限公司和上海申能诚毅股权投资有限公司。马永生(中国工程院院士)、朱日祥(中国科学院院士)、多吉(中国工程院院士)、汪集暘(中国科学院院士)、邹才能(中国科学院院士)、金之钧(中国科学院院士)、贾承造(中国科学院院士)、曹耀峰(中国工程院院士)的工作单位分别为中国石油化工集团公司、中国科学院地质与地球物理研究所、西藏自治区自然资源厅、中国科学院地质与地球物理研究所、中国石油勘探开发研究院、中国石化石油勘探开发研究院、中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司。以下作者的工作单位分别为：白彦锋、陈宇和陈珊珊，中央财经大学；郝爱兵、吴爱民和唐金荣，中国地质调查局；王晓毛，中国石化集团新星石油有限责任公司；李继峰，国家信息中心经济预测部；王婕，北京工商大学。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所“雄安新区能源发展规划研究”课题组
课题组顾问：王一鸣 马永生 朱日祥 多吉 copyright dedecms
汪集暘 邹才能 金之钧 贾承造 曹耀峰
课题负责人：高世楫 郭焦锋 内容来自dedecms
执笔：郭焦锋 白彦锋 陈宇 郝爱兵 吴爱民 内容来自dedecms
唐金荣 王晓毛 李继峰 王婕 陈珊珊 copyright dedecms