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自然保护地发展如何与国家公园体制接轨——以水利风景区为例
发布时间：2018-02-11 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：我国国家公园体制建设中，一个重要的目标是通过国家公园体制的带动，实现保护地管理的统一、规范、高效化，形成“分类科学、保护有力”的自然保护地体系。自然保护工作在取得巨大成绩的同时，保护地管理还存在着保护水平有待提升、公益服务有待加强和经营状况有待改善的问题。这些普遍问题，主要是由于其管理体制机制(如资源权属制度、管理单位体制、资金机制等)的不完善。通过自然保护地管理体制与国家公园体制的衔接，有望系统解决前述问题。二者的衔接，应当在突出保护地类型特色的基础上，重点从构建统一的管理体制和建立多元资金保障机制等“权”和“钱”相关制度建设方面突破。
关键词：国家公园体制，自然保护地，管理体制改革，水利风景区
建立国家公园体制是我国生态文明制度建设的重要内容。十九大报告肯定了相关试点工作，指出“国家公园体制试点积极推进”。从党的十八届三中全会提出“建立国家公园体制”，到近期中央出台《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《总体方案》)，我国国家公园体制建设的顶层设计已经初步完成，国家公园体制建设进入实质性推进阶段。中国特色的国家公园体制特点为“统一、规范、高效”，终极目标是实现“保护为主、全民公益性优先”。
“分类科学、保护有力”的自然保护地体系，是优化国土空间开发格局、落实主体功能区规划的重要物质基础。国家公园体制建设中，一个重要的目标是对我国保护地体系进行重组，理顺管理体制，解决当前保护地分头设置、交叉重叠、多头管理等问题。《总体方案》中明确指出“建立分类科学、保护有力的自然保护地体系”，并在第七节专门阐述“优化完善自然保护地体系”，要求“理清各类自然保护地关系，构建以国家公园为代表的自然保护地体系”。十九大报告中强化了这一说法，提出要“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，表明未来自然保护地发展应当与国家公园体制接轨。
一、自然保护地管理中存在的问题及制度成因分析
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我国现存的九类保护地管理体系①，为保护生物多样性和生态系统完整性、维护国家和区域生态安全、保障经济社会可持续发展发挥了重要的作用。但是，保护地建设和管理过程也存在诸多问题，阻碍其保护效率和作用的发挥。
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(一)自然保护地管理中存在的问题
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从保护地发挥各项功能(保护、科研、教育、经济)的角度看，我国保护地管理中普遍存在着保护水平有待提升、公益服务有待加强和经营状况有待改善等三方面的共性问题。
1. 保护水平有待提升：主观上体现在大多数保护地在管理中没有体现“保护为主”，地方政府在行政资源(人、财、物)配置时向保护倾斜不够。客观上表现为管理机构的“钱、权”制度化保障程度不高，很多保护地管理机构是企业编制、自收自支，且管理机构对保护地的管理无力(缺少相关管理权)。
2. 公益服务有待加强：主要指保护地普遍欠缺教育、科研等方面的公益性功能。一方面，易于商业利用的自然资源被作为商品，设置较高的门票价格门槛，使其在很大程度上丧失公益性；另一方面，缺乏服务意识和能力，忽视改进服务质量，忽视教育、科研等公益性功能的实现。
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3. 经营状况有待改善：体现在保护地经济功能的发挥状况，包括商业开发不规范、自然资源经营中违规错位开发和超容量开发现象严重，也包括经营收入大部分未反哺资源保护，未让周边社区充分受益。
现实中，这三方面的功能发挥不好常常交织在一起，使保护不好、服务不佳、经营不善等同时出现并互为因果。
(二)自然保护地管理中存在问题的制度成因
考虑到体制机制共同决定了某个管理体系的权力划分和行政资源(人、财、物)配置状况，可以认为目前自然保护地发展过程中存在的问题，有些是目前条件下难以避免的(如财力投入不够、管理水平不高等)，但多数是可以通过完善体制机制解决的。
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首先看管理体制和管理单位体制。由于条块分割多头管理，导致产权主体不明确，很多自然保护地缺乏统一而权威的管理机构，即缺少一个拥有必要权属(如土地权、规划权、执法权、资源使用审批权等)且专职的公益性机构代表国家行使所有权职能，造成所有权的事实缺位和虚化，从而出现一地多牌多主的现象。参与管理的多个部门权责不清，在利益驱动下积极参与管理，各自为政、独自开发、缺少协调，导致资源浪费、互相扯皮等严重问题。许多地方政府对保护地管理机构的定位出现偏差，未将其作为公益性机构看待，而是视为企业，下达产值任务、限定上缴款项、摊派各种费用、征收各种税费，或对门票款设定收费项目分成，造成经营收入反哺保护工作十分有限。
在这样的管理体制下，自然保护地管理机构的资金机制、经营机制和监督机制等都难以满足全面发挥各项功能尤其是全民公益性功能的需要。纳入某个以公益性为主要特征的保护地管理体系，如果没有相应的资金机制和经营机制保障，就无法保证自然保护地充分发挥公益性功能。在资金机制不完备、难以保障保护地管理机构公益性的同时，经营机制就易于有漏洞，保护地就可能蜕变成为纯粹的商业性旅游景区，导致没有经营好问题的出现。经营机制方面的不足，包括非营利社会力量参与保护地的管理、经营、监督严重不足，营利性社会力量介入保护地的管理和开发不规范等。另外，即便保护地管理机构是公益性的行政管理机构或事业单位，这些单位也缺少社会监督渠道。
体制机制方面的这些不足，使保护地管理的不统一、不规范、不高效成为常态，从而使得保护地难以全面、高效地发挥功能。在明晰制度成因的基础上，借鉴国家公园体制，对应地进行相关制度调整或创新，以破解自然保护地管理中的难题。
二、自然保护地与国家公园体制接轨的措施建议
我国自然保护地管理中，面临两个突出的约束：地、人，即土地权属大多不属于政府，内部有大量原住居民。与之相对应的，是管理体制改革的两个难点：权、钱，即如何通过梳理保护地体系，对多部门参与管理的保护地进行空间整合和体制整合，实现统一管理？要使保护地管理体制充分体现“保护为主、全民公益性优先”，资金机制如何保障？因此，各类自然保护地与国家公园体制接轨，需突出类型特色，作为“分类科学”保护地体系重构的基础；体制改革中，主要聚焦“权、钱”相关的管理单位体制和资金机制。下面以水利风景区②为例，对这几方面予以具体说明。
(一)突出保护地的类型特色
“分类科学、保护有力”的自然保护地体系，必然要求每一类保护地具有典型的类型特色。
在我国九类保护地管理体系中，水利风景区是唯一以生产要素为重点，即统筹生产、生态和生活三个要素的类型。一方面，水利风景区依托的水利工程，发挥着防洪、灌溉、供水、发电、水资源调配等生产功能。另一方面，水利风景区包含了生态和生活要素，能够维护水生态系统的稳定性和水环境承载能力，为公众提供优美的休闲、娱乐、科普、观光环境。水利风景区的建设能够不断满足城乡居民“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的美好愿望。
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《全国主体功能区规划》中，将依法设立的各级各类自然文化资源保护区域归为禁止开发区③。《总体方案》中明确，国家公园属于禁止开发区。但是，考虑到水利风景资源的特殊性(统筹生产、生活和生态，且多数以生产要素为重点)，和水利风景区在资源价值、保护需求等方面的差异性，并不适合将所有的水利风景区都归于禁止开发区。为协调水资源开发利用和保护，考虑可持续发展的需求，《全国重要江河湖泊水功能区划》的一级水功能区分为保护区、保留区、开发利用区和缓冲区四类。水利风景区在水功能区的各个类型中都有分布。主体功能区划和水功能区划的目标一致，需要统筹协调：处于开发利用区的水利风景区，应当归于主体功能区中的限制开发区④；处于保留区和保护区的水利风景区，归于主体功能区的禁止开发区(下图)。
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水利风景区与水功能区划、主体功能区划的关系
(二)构建统一的管理体制
自然保护地衔接国家公园管理体制，构建所有权、管理权、经营权和监督权分离的统一管理体制，是实现“保护为主”的基本前提。
所有权：按照《总体方案》的顶层设计，国家公园资源采取分级行使所有权的模式，“部分国家公园的全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使，其他的委托省级政府代理行使”，“依法对区域内的所有自然生态空间统一进行确权登记。划清全民所有和集体所有之间的边界，划清不同集体所有者的边界，实现归属清晰、权责明确。”借鉴国家公园体制，结合生态文明体制改革，对水利风景区内的水利风景资源(以水流和土地资源为主)，进行统一确权登记，划分为国家所有和集体所有，做到归属清晰、权责明确。
管理权：借鉴国家公园“统一、规范、高效”的管理体制，由一个部门统一行使水利风景区的管理职责。对于水利部门具有统一资源管理权的水利风景区(多数水库型水利风景区)，采用“一套班子，两块牌子”模式，依托原有的水库管理单位，加挂水利风景区管理部门的牌子。在原有的水工程和水资源保护功能的基础上，增加负责科普教育、游憩管理、特许经营管理等体现保护地属性的科室，配备专业的管理人员。对于部门之间矛盾比较突出的水利风景区，建立以地方政府为主导统筹各区域、协调多部门的水利风景区管理委员会，由其进行统一规划和运营，负责协调各部门之间的利益关系，合理界定水利风景区的保护管理范围和建设范围；下辖平行的资源保护管理部门和开发利用部门，妥善解决保护和开发过程中遇到的各种问题。
经营权：国家公园公益事业由管理单位组织开展，餐饮、住宿、纪念品商店等旅游配套服务的经营权，则采取特许经营的方式，由私营机构竞标获得。水利风景区的管理经营应当借鉴国家公园的模式，资源保护、科普教育以及其他公益性突出的事业，由水利风景区管理机构开展实施。观光旅游、交通运输、餐饮膳宿及商业服务等投资经营，由管理机构核准，在管理机构的监督下通过特许经营等方式，由特许经营商开展实施，提高经营水平、加强市场运作。
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监督权：《总体方案》指出，要“相关部门依法对国家公园进行指导和管理。健全国家公园监管制度……建立第三方评估制度，对国家公园建设和管理进行科学评估。建立健全社会监督机制，建立举报制度和权益保障机制，保障社会公众的知情权、监督权，接受各种形式的监督。”水利风景区由相关部门依法进行监管，并构建社会监督机制，建立监督机构，完善投诉系统，采用如检举、监督、建议等措施。通过地方政府、特许经营企业、游客以及相关利益者的建议意见，为协调保证水利风景区资源保护资金投入和景区内经营性项目给予监督和管理，并对资源与环境破坏行为进行依法处理。
(三)建立多元化资金保障机制
1. 财政渠道——公益性功能发挥的基础保障
建立生态保护补偿长效机制，是水利风景区加强保护、体现公益性的关键举措。当前水利风景区存在着“保护不力”“地方政府开发过度、原住民过度利用”“公益性缺失、旅游景区化趋势明显”等问题，这些问题都直接与“缺钱”有关，即生态补偿机制欠缺、国家补偿不足等。《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》(以下简称《意见》)明文强调，“在江河源头区、集中式饮用水水源地、重要河流敏感河段和水生态修复治理区、水产种质资源保护区、水土流失重点预防区和重点治理区、大江大河重要蓄滞洪区以及具有重要饮用水源或重要生态功能的湖泊，全面开展生态保护补偿，适当提高补偿标准。”《水利改革发展“十三五”规划》(以下简称《水利“十三五”规划》)中要求，“探索建立流域上下游、重要水源地、重要水生态修复治理区等水生态保护补偿机制”。显然，水利风景区所依托的河流湖泊及水利工程，多数都位列《意见》和《水利“十三五”规划》的补偿对象之中。水利风景区“保护水资源、修复水生态、维护水工程、改善水环境”等四方面的功能，则切实吻合生态补偿的要求。
在对管理事务划分的基础上，明确国家和地方事权，以解决生态补偿中的“谁来补”问题。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任……对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。”《意见》也指出：“中央和地方财政要逐步增加对重点生态功能区的转移支付。中央和地方预算内投资对重点生态功能区内的基础设施和基本公共服务设施建设予以倾斜”。一方面，水利风景区属于重点生态功能区；另一方面水体的流动性，决定了部分水域或水利工程的保护属于跨区域的公共服务。因此，水利风景区的生态补偿中，中央和地方政府应分别承担相应的事权。
2. 市场渠道——带动地方绿色发展的重要途径
建立水利风景区绿色产品品牌增值体系，带动地方绿色发展。在我国保护地普遍面临严重的“人、地”约束的背景下，需要构建保护地周边社区和管理机构都可获利的绿色发展机制，以构建可持续的市场渠道，形成对财政渠道的补充，并更好地体现国家公园体制的“全民公益性”。
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绿色产品品牌增值体系的要点有三：品牌、体系、增值。一二三产业产品的共性特征是品牌，整合到多部门参与的一套管理体系中，借助信息化手段，最后实现由品质和市场认可度提高所带来的单位产品的增值，从而在开发利用面积基本不扩大的情况下带动社区人均收入提高，并使水利风景区管理机构获得传统的门票及资源有偿使用费以外新的资金来源。绿色产品品牌增值体系主要包括：产品和产业发展指导体系、产品质量标准体系、产品认证体系、品牌管理推广体系(包括知识产权保护)、品牌增值检测和保护情况评估体系。绿色品牌系列产品有利于培育地方一二三产业，形成产业链，创造地域品牌效应，实现从资源—产品—商品的升级，使产品增值，成为农民增收和区域绿色发展的重要形式。
总之，我国建立国家公园体制的一个重要目标，是通过具有龙头作用的国家公园体制建设带动保护地体系管理的统一、规范、高效化。各类自然保护地与国家公园体制接轨，需要突出类型特色，为梳理保护地体系、构建“分类科学、保护有力”的体系打下良好的基础；体制建设中，结合实际情况，组建统一的管理机构，从财政渠道和市场渠道两方面构建保障公益性和带动区域绿色发展的资金机制，解决“权、钱”难题。
注释：
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①以下面三个标准对我国的保护地管理体系进行分类：(1)资源与其所在地域的固有自然或文化特征紧密结合；(2)评价和管理体系独立完备且管理手段体系化；(3)资源的价值及其保护利用要求具有本体系特殊性。据此，可认为我国存在九类保护地管理体系：全国重点文物保护单位、国家级风景名胜区、国家级自然保护区、国家森林公园、国家地质公园、国家湿地公园、国家城市湿地公园、国家级水利风景区、部分A级旅游景区。
②水利风景区是由水利部门主管的一种重要的保护地类型。水利风景区定义：以河流湖泊及水利工程为依托，具有一定规模和质量的风景资源与环境条件，在保护优先前提下可以适度开展科学、文化、教育及观光、娱乐、休闲、度假活动的区域。
③这一划分标准存在着没有覆盖完全性质相同的保护区域体系等事实漏洞、交叉分类等问题。具体而言，《全国主体功能区划》将禁止开发区定义为依法设立的自然文化资源保护区域，但国家层面的禁止开发区确定区域时，却又遗漏水利风景区、湿地公园、城市湿地公园、旅游景区(部分)、文物保护单位，并且没有补充特定说明。交叉分类是指在中国的各类管理体系中又加入了一个世界文化自然遗产体系，但是这个体系已经被我国各类管理体系完全覆盖了。详细可见王蕾、苏杨、栾晓峰，2009：“自然保护区就是禁止开发区吗？——主体功能区划中禁止开发区划分标准研究”，《自然资源学报》。
④限制开发区中的农产品主产区，发展方向和开发原则中有一项为“加强水利设施建设，加快大中型灌区、排灌泵站配套改造以及水源工程建设。鼓励和支持农民开展小型农田水利设施建设、小流域综合治理。建设节水农业，推广节水灌溉，发展旱作农业”，契合水利风景区水库型和灌区型水利风景区发展的资源要求。限制开发区中的重点生态功能区，功能定位为“保障国家生态安全的重要区域，人与自然和谐相处的示范区”。水利风景区的建设坚持人与自然和谐发展，在水源涵养型、水土保持型和生物多样性保护型的重点生态功能区都有分布。