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进一步落实竞争政策的基础性地位

发布时间:2018-05-07 作者:派智库 来源:国研网 浏览:【字体:

内容摘要:竞争政策是一国政府为保护和促进市场竞争而实施的一项基本经济政策,其核心是市场开放和公平竞争。针对我国竞争政策所面临的实际矛盾,建议“确立一个前提、解决四个问题、建设两个基础”。确立一个前提,就是要确立竞争政策的基础性地位,以此为统领来调整其他相关政策。解决四个问题,就是要约束政府和企业等市场参与者在四个重点领域的行为:一是政府部门在市场准入方面存在的不当限制,二是政府部门滥用产业政策造成的不公平竞争,三是企业垄断市场、滥用市场地位的行为或采用不正当竞争的行为,四是历史遗留下来的不同所有制企业面临的环境和制度落差。建设两个基础,就是要建设市场道德体系和社会信用体系。 copyright dedecms

关键词:竞争政策,基础性地位,市场改革

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竞争政策是一国政府为保护和促进市场竞争而实施的一项基本经济政策。改革开放四十年来,我国社会主义市场经济建设取得了巨大成就,市场机制成为资源配置优化的主要力量,但传统计划体制遗留影响和市场制度建设不完善等问题依然大量存在,“二元经济”特征明显。因此,我国的竞争政策不仅需要关注成熟市场经济国家普遍关注的问题,如反垄断与反不正当竞争,还需要关注转轨经济体和后发经济体所面临的特殊发展阶段问题,如在市场开放、产业政策等方面存在的影响公平竞争的因素。在我国的未来发展中,确立和进一步落实竞争政策的基础性地位,既具有重大现实意义,又面临艰巨改革任务。 织梦好,好织梦

竞争政策的核心是市场开放和公平竞争。针对我国竞争政策所面临的实际矛盾,我们建议“确立一个前提、解决四个问题、建设两个基础”。确立一个前提,就是要确立竞争政策的基础性地位,以此为统领来调整其他相关政策。解决四个问题,就是要约束政府和企业等市场参与者在四个重点领域的行为:一是政府部门在市场准入方面存在的不当限制,二是政府部门滥用产业政策造成的不公平竞争,三是企业垄断市场、滥用市场地位的行为或采用不正当竞争的行为,四是历史遗留下来的不同所有制企业面临的环境和制度落差。建设两个基础,就是要建设市场道德体系和社会信用体系,支撑公平有效的市场竞争。

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一、确立竞争政策的基础性地位

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我国经济发展进入新时代,从高速增长阶段转向高质量发展阶段。新形势下,只有确立竞争政策的基础性地位,才能真正建立“市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度”的经济体制,推动供给侧结构性改革,实现创新驱动发展,从而不断提升经济发展的质量。

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首先,确立竞争政策的基础性地位是完善市场经济的必然要求。坚定不移坚持市场经济改革,是我们长期坚持的方向。市场经济的核心就是公平竞争,通过公平竞争实现资源有效配置和企业优胜劣汰。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》重申:“建设统一开放、竞争有序的市场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”。让市场在资源配置中发挥决定性作用,由此也决定了竞争政策的基础性地位。 织梦内容管理系统

第二,确立竞争政策的基础性地位是推进供给侧结构性改革的必然要求。供给侧结构性改革提出了“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板,从生产领域加强优质供给,减少无效供给”的目标,实现目标的主要途径也是促进企业公平竞争,通过竞争实现优胜劣汰。虽然采用行政性手段调结构可以达到“立竿见影”的效果,如政府主导关闭和减少部分企业产能马上就能改变市场供给,但是其副作用非常大,既可能损害了法治精神,打击了企业家的积极性,也会降低经济运行效率,容易出现逆向淘汰现象。政府应在环保、安全、劳动者保护等方面严格标准,由公平的市场竞争来实现优胜劣汰,从而推动供给侧结构性改革的深化。 copyright dedecms

第三,确立竞争政策的基础性地位是实现创新驱动的必然要求。企业是创新主体,激励企业创新的动力来自市场公平竞争。只有建立“平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”的市场环境,才能激励企业走创新发展的道路。创新的基本特点是不确定性,创新就是一个不断试错的过程,不可能通过事前规划出来,只能在公平的市场竞争中激发出来。 织梦内容管理系统

二、重点解决四个方面的问题

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进一步落实竞争政策的基础性地位,我国需要重点解决好以下四个方面的问题。 copyright dedecms

(一)建设统一开放的市场 copyright dedecms

建立统一开放的市场,允许各类市场主体参与市场竞争,是实现市场公平竞争的第一步,也是当前我国经济尚未完全解决的一个重要问题。问题来源于传统体制,解决问题关键要靠改革。具体措施包括: 织梦内容管理系统

一是全面实施负面清单管理,加快配套制度建立。尽快总结试点经验,评估试点成效,及时调整和优化负面清单内容;为全面实施负面清单管理创造法律环境;强化事中事后监管,探索实行统一的市场监管体系;加快配套制度建立,包括建立与市场准入负面清单制度相适应的信息披露和诚信档案制度、失信联合惩戒机制和黑名单制度等。 本文来自织梦

二是全面落实公平竞争审查制度。督促部门和地方制定实施细则,细化审查标准,明确审查机制;确定时间表,有序清理和废除已出台政策中有妨碍全国统一市场与公平竞争的各种规定、做法,对反映比较突出的领域,要实施专项治理;建立基于公平竞争审查的考核评价和问责机制;建立维护公平竞争的社会监督机制。

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三是统筹推进“证照分离”和行政许可制度改革,根本上解决“准入不准营”难题。全面梳理各种行业准入证、生产许可证、服务许可证和职业资格证等,能取消的坚决取消,保留的也要尽量做到“多证合一”;更大范围内探索关联领域审批事项改革,确保关联、相近类别审批事项“全链条”取消或下放;最大限度减少投资核准事项、减少投资项目报建审批事项;加快推进“证照分离”改革。

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四是持续推进垄断行业改革,最大限度向各类市场主体开放。加快开放电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用等自然垄断行业的竞争性业务;对垄断行业逐一推进系统性改革;着实处理好垄断改革不彻底带来的行业保护问题;切实解决增量开放中改革不配套遗留的问题,做好增量业务与存量业务的接口,处理好增量新进企业与存量垄断企业的关系。

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五是加快推进企业注销退出制度改革。在全国范围内推广针对新生未开业、无债权债务关系的企业简易注销;对有债权债务关系、有税收遗留问题的企业的破产要制定相关配套政策;加强工商、税收、金融、司法、社保等部门的协同,建立由多部门共同参与的企业退出改革协调机制;将企业注销与相关的惩戒、救助机制和信用监管相对接;加大法院处理相关破产案件的力量和资源投入。

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六是多渠道破除和防治司法地方保护。将公平竞争审查制度延伸至司法领域;以最高人民法院设置特殊派驻机构或小组的形式,跟踪或复核可能会出现地方保护主义的案件;加快在全国范围内建立有效的司法审查机制和巡回法庭制度。 copyright dedecms

(二)改革与完善产业政策 内容来自dedecms

竞争政策与产业政策是政府参与市场的两种工具,在确立竞争政策基础性地位的前提下,竞争政策与产业政策的关系应定位为:竞争政策优先、产业政策有限,促进两者的协调与融合。具体措施包括: 内容来自dedecms

一是大幅减少产业政策。对于大多数市场竞争比较充分的领域,应尽量减少各种形式的产业政策,尽可能避免用政府的判断和选择来代替市场机制。产业政策应限定在市场严重失灵且产业政策有可能成功的少数战略追赶领域。

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二是产业政策应加快从“选择性向功能性、倾斜性向竞争性”转型,促进产业政策与竞争政策的协调和融合。如果要推行产业政策,应选择合适的政策工具,如我国在促进电动汽车、光伏发电等领域创新时采用的需求激励政策,通过补贴需求方,既拉动了产业发展,又促进了供给侧的竞争。 内容来自dedecms

三是产业政策应从“锦上添花”向改善产业发展环境转变。我国的许多产业政策都倾向于支持行业龙头企业,在很多情况下只是起到“锦上添花”、巩固龙头地位的作用,客观上不利于创新和市场公平竞争。产业政策制定者应与产业参与者开展广泛协商,改善产业发展环境,重点解决产业发展的突出矛盾,而不是获取表面上的“成绩”。 dedecms.com

四是产业政策应重点促进知识溢出和强化社会性规制。知识和能力积累是经济发展与结构升级的核心,政府应着力完善产业创新系统,如支持共性关键技术,重点帮助中小企业获取新技术。产业政策还应该在控制环境影响、降低资源和能源消耗、提高安全生产标准等方面发挥更大的作用。

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五是落实产业政策的评估制度和竞争性审查制度。评估制度可在事前减少产业政策的盲目性,在实施过程中发挥纠偏作用。评估制度也是竞争性审查的重要基础,避免产业政策的泛化影响市场公平竞争。

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(三)完善反垄断与反不正当竞争政策 内容来自dedecms

反垄断与反不正当竞争是市场经济国家重点关注的问题,国外有大量可借鉴的经验,我国也已有多年实践,下一步重点应从修法和执法等方面加以完善。

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一是完善法律法规和配套规章,强化制度指引和预期引导。总结反垄断执法实践经验,与时俱进评估修订《反垄断法》,明确以保护和促进市场竞争为优先目标,将参与市场竞争的所有类型市场主体都纳入管辖范围,充实对行政垄断行为的法律救济细则。针对各方关注的热点领域,尽快推动反垄断指南、准则或司法解释出台,引导市场主体规范经营和加强自律。 织梦好,好织梦

二是整合监管资源,优化监管权力配置,增强监管执法能力。市场竞争往往涉及价格、非价格等多种策略性行为,现阶段商务部、发展改革委和工商总局分头执法带来了资源分散、执法冲突等难题。建议采取分步走策略:一方面,强化国务院反垄断委员会职责,除制定竞争政策外,可考虑建立权威协调机制,统一案件受理入口和执法结果出口,分配牵头执法部门,强化案件进展有效互通。另一方面借鉴国际经验,深化反垄断体制改革,适应监管独立性和专业性需要,时机成熟时,整合三大部门相关执法资源,设置单一竞争执法机构,全权负责竞争监管执法业务。

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三是规范执法程序,强化透明性和执法监督。加强制度文件出台前的公共评议,吸纳各方面意见,开展积极的外部交流沟通和政策解读,消除制度模糊空间。进一步加强执法活动的对外披露和定期有效更新,提升外界对执法活动的合法认同和监督。细化自由裁量权的具体标准规范,规范执法活动,降低市场主体的预期不确定性。明确市场主体的抗辩和救济程序等,鼓励社会监督。 本文来自织梦

四是积极培育竞争文化和法治观念,营造公平市场竞争氛围。加强宣传普法教育,积极倡导竞争文化和法治观念,强化社会各界对《反垄断法》作为市场经济“宪法”的地位认知,鼓励企业公平竞争,形成积极向上的竞争观和法治观。

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(四)促进各种所有制企业公平竞争

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促进各种所有制企业的公平竞争,既需要改革企业发展的环境,也需要改革企业标签化的做法。 内容来自dedecms

一是加大国有资本管理体制改革的力度,让企业成为自主经营的市场主体。加快落实政府监管国资的权力清单和责任清单,实现以管企业、管资产为主向以管资本为主转变,国资监管机构以股东身份参与公司治理,而不是直接干预企业经营。同时,加快改组组建国有资本投资运营公司,让国有资本投资运营公司成为资本管理的市场化主体和政企分离的界面。一旦实现政企分离,并且让国有资本流动起来,国有企业的标签自然就淡化了,因为企业今天含国有资本,明天可能就不含了,企业完全自主经营、自己担责,不会因为股东性质受到不同待遇,企业在内部机制上的差异也消除了,从内部机制和外部环境上都可以实现公平竞争。

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二是继续营造公平竞争的外部环境,消除不同所有制企业面临的制度落差。制度落差是历史遗留问题,既体现在思想观念上,也体现在具体政策上。应加快落实党的十八大报告提出的“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”的要求,深化金融、土地、能源、铁路等领域改革,完善金融、土地、能源、交通等要素市场;转变政府职能,从直接干预市场向维护市场秩序转变;落实依法治国,有效保护各种所有制经济组织和公民财产权,增强社会信心。 内容来自dedecms

三、建设两个基础 dedecms.com

建立公平有效竞争的市场环境,还需要道德体系和信用体系两项基础来支撑。

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(一)建设适应社会主义市场经济的道德体系

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市场经济是以市场道德做基础的,只有以良好的市场道德做基础,市场经济才能低成本、高效率运转。首先,市场道德教育可以降低市场交易成本。国家为了维护市场秩序,需要建立机构、配置人员、花费高昂费用,这些成本最终都要全体人民承担。另外,市场纠纷的双方也要耗费大量的财力和精力,耽误市场机会。如果没有市场道德做基础,仅仅依靠法规监管,交易成本将变得不可承受,市场经济最终也会崩溃。其次,市场道德建设可以减少市场经济的负面效应。法规在维护市场竞争方面虽然发挥主要作用,但法规不可能尽善尽美,总会存在漏洞。如果个人缺乏道德、企业缺乏责任,为了自己利益损害他人利益,钻法律的空子,虽然个人发财了,对社会、对他人却造成了损失。

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市场道德建设要从学校教育抓起。学校教育除了政治思想教育,还要结合中国社会主义市场经济建设加强市场道德教育。应教育学生正确认识市场道德,鼓励通过合法手段创造价值和分享价值。同时,还应加强舆论引导,在全社会树立“合理合法致富光荣、违理违法发财可耻”的观念。

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(二)完善社会信用体系 织梦内容管理系统

社会信用体系建设是市场机制有效发挥作用的基础。市场机制本身具有自我完善的功能,即淘汰劣质竞争者特别是不守规则的企业和个人,但前提条件是建立完善的社会信用系统。相反,如果社会信用不完善,市场就会出现“劣币淘汰良币”现象。 织梦内容管理系统

我国信用体系建设是一项长期性任务。2014年国务院印发《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》,明确了政务诚信、商务诚信、社会诚信、司法公信四大领域34项重要任务。从纲要实施情况看,已经取得了重要进展,建立了基础设施、工作体系和制度框架,但还需要重点解决若干问题:一是解决信息公开与共享的矛盾,特别是涉及政府部门的信息,哪些应该公开、如何公开、如何确定相关权责等等问题还需要进一步落实。二是加快信用信息平台建设。不仅要完善技术标准和技术工具,更要打通政府各层级、各部门的壁垒。三是大力发展信用服务业。在信息开放共享的基础上,大力发展专业的信用服务机构,鼓励利用大数据技术等整合挖掘各类信息,促进信用服务业的繁荣。四是加快社会信用的立法工作,提高信用的法律地位,促进征信活动的开展,完善守信激励和失信惩戒机制。 本文来自织梦

国务院发展研究中心企业研究所“中国竞争政策的实施路径”课题组 copyright dedecms

课题负责人:马骏 织梦好,好织梦

执笔:马骏  袁东明  项安波  马源  马淑萍 

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