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从全球经验看我国超大城市副中心治理体系改革——以北京城市副中心为例
发布时间：2018-05-07 作者：派智库 来源：国研网 浏览：次【字体： 大 中 小】
内容摘要：超大城市是我国现代化建设和参与全球竞合的核心支撑，建设和管理好超大城市是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。我国超大城市普遍面临着较严重的“大城市病”，不少城市在外围规划建设城市副中心，以缓解日益严重的城市问题。由于超大城市中心城区具备极强的资源集聚能力，在副中心构建国际一流的治理体系对于吸引人口要素转移、构建多中心城市空间结构具有重要意义。本文在借鉴国际大都市经验治理体系的基础上，以北京城市副中心为例，提出授予北京城市副中心立法权、推动服务业开放、深化放管服改革、加强新技术应用、加强区域协调机制构建和金融资源配置等五方面应对措施。
关键词：超大城市，城市副中心，治理体系
为缓解日益严重的城市问题，我国多个超大城市提出规划建设城市副中心，通过构建“多中心”城市空间结构，在更大空间范围内疏解人口和要素。从现状看，我国超大城市的城市副中心往往依托外围卫星城建立，并非传统上如东京新宿、伦敦金丝雀码头等位于城区内部的新建商业区，而是一个功能完备的副中心城市，且发展水平与中心城区普遍差距较大，需要更加完整、独立、先进的治理体系。东京、新加坡、香港等国际化大都市建立了全球一流的城市治理体系，极大提升了竞争力和吸引力，其经验值得借鉴。
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北京城市副中心是党中央在新时期提出的重要战略部署，具有典型性和示范性，借鉴全球先进经验，在北京城市副中心率先构建先进的城市治理体系具有重大战略意义。
一、全球大城市治理体系经验
对比东京、伦敦、香港、新加坡等国际大都市，具有全球一流水准的城市治理模式的核心制度框架可概括为：“依法高效、自由开放、多元共治、协调发展、科技支撑”，具体如下：
(一)管理法制化
国际一流的城市普遍实行高效的政府管理体制和完善的法律法规制度安排，在全球率先建立了体现新发展理念的建设管理标准体系。
一是高度精简的行政设置。国际大都市普遍具有精练的政府机构设置、明确清晰的职能划分，如香港特区政府下辖的政务、财务、律政3个司共设23个部门，东京都政府设有21个职能部局，且近几年仍在持续进行机构改革合并，以在合理缩小职能部门规模、减少机构重叠的同时，最大限度地提高项目执行部门的实施效率。
二是运行高效政府管理。国际大都市政府普遍拥有较高的运行效率，以创办企业为例，按照世界银行“营商环境”相关研究中提到的创立企业所需天数比较，中国香港为3天，新加坡为5天(电子审批仅为2小时，见下表)，在香港，企业设立一般只需三个程序即可完成注册和商业登记，企业注册设立后的日常监管完全依照完整的法律法规执行，不再进行行政性管理。
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三是系统完备的制度标准。国际大都市普遍给予了地方充分的立法权限，并以此建立了整套严格、具体、周密、切合实际、操作性强的城市法律法规和标准体系，政府对城市管理的各个方面都进行全面立法，使行政执法每项工作均有法可依，城市管理法规对规定的内容、制定办法以及惩罚都进行了详细而具体的规定，既避免执法随意性又增加了实际可操作行，如新加坡针对城市管理共制定了383种法律；东京等城市针对规范公共秩序与公共健康，设立了《轻犯罪法》，将居民不文明行为也纳入违法范围。另外，国际大都市对城市规划建设管理设立了明确标准，积极运用低碳、节能等全球最新理念，出台了全面的城市建设管理标准体系，如建筑节能、环境排放、城市管理等，为城市保持高发展水平提供了依据。
(二)产业开放化
国际大城市总体呈现产业高度开放和投资自由化趋势。一是广泛开放的产业领域。国际大都市大都秉承高度的产业开放政策，日本城市对内部投资完全没有限制，对外国投资实施“原则放开，例外禁止”，绝大多数产业均允许外国资本自由进入，没有明文规定绝对禁止的行业。新加坡外资准入相当宽松，外国公司可自由投资任何部门，完全放开商业、外贸、租赁、直销广告、电信市场，除新闻业、广播业、公共事业外的其他行业无外资出资比例限制，不存在本地员工比例、出口比例等要求。二是有限管理的产业政策。从各国实践来看，普遍采取了“清单”和“标准”的产业管理模式，对涉及国家和城市经济安全的战略性、敏感性行业以及产能过剩行业，包括金融服务、航空服务、媒体出版、房地产、战略能源等领域，普遍采取了“负面清单”的形式限制外资准入，限制方式主要包括股权比例、业务经营、从业人员要求等。日本对可能威胁国家安全及未实行完全自由化的行业予以限制，包括采矿业、通信业、广播业、水运业、航空运输业等。对于不符合发展定位的产业，形成了“以标准管产业”的方法，普遍采取提升环保、安全、质量等各类标准，限制其进入。对鼓励发展的产业，往往划定一定区域，给予税收优惠、房租补贴等优惠政策。
(三)社会多元化
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国际大都市总体呈现各类社会主体广泛参与城市建设发展的趋势，形成政府、社会、居民多元共治的局面。
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一是广泛参与的城市治理。社区管理自治化、居民参与常态化、参与方式组织化、治理手段法治化和治理关系网络化是全球发达城市社会治理的共性特征。以社会组织为例，国际大都市对社会组织注册普遍宽注册、重管理的模式，对社会组织注册普遍采取相对灵活宽松态度，再通过政府通过购买服务等形式，推动了社会组织的快速发展。社会广泛参与使政府决策更加科学，降低了管理成本，提升了管理质量。
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二是社会政府合作的融资机制。国际大都市普遍采取政府和社会合作的融合模式，作为解决城市市政基础设施建设融资的主要手段，特别是通过鼓励金融创新，开展资产证券化、债券投资等多种方式降低PPP项目融资成本和难度，提升了城市发展资金保障能力。
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(四)区域协调化
一是种类繁多的区域协调机制。为促进区域协调发展，国外大城市普遍成立多个跨区域协调机构，如日本东京都市圈包括由国家成立的首都建设委员会、首都圈整备委员会等，以及由地方政府自行组织包括关东地方知事会、关东地方行政联席会议、七都县首脑会议，以及专门性的“一都九县震灾相互援助议会”“首都圈港湾合作推进协调会”“东京都市圈交通规划协议会”等机构，这些机构普遍举行经常性会议对相关问题进行协调推动，取得了很大成效。
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二是统一有效的区域政策。日本针对三大都市圈地区高度密集和过度开发所带来的各种开发建设和管理问题，从20世纪50年代开始，统一出台了多次区域规划，如东京都市圈共出台了5次首都圈规划，有效地引领和带动了区域协同发展。根据都市圈情况，还因地制宜出台了一系列统一管控措施，如《首都圈建成区内工业等限制法律》等。
(五)治理科技化
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随着人口快速增加，超大城市管理力量越来越难以满足需求，国外大城市普遍重视利用最新科学技术提升城市治理水平，如新加坡“一站式”的“虚拟行政服务中心”是全球公认的行政服务先进模式，其设立的电子公众服务中心通过提供跨机构的集成电子服务，规范了办事方式，简化了服务流程，为公众节省了时间和成本，已经成为新加坡政府提供公共服务的一种基本形式。纽约市成立城市科学与进步中心，专注于利用大数据分析技术应对和解决21世纪国际大都市可能面临的迫切需求和瓶颈问题，对纽约市城市创新发展产生积极推动作用。
二、治理体系主要差距
对标全球大城市，北京城市副中心治理体系的主要差距如下：
(一)缺乏系统的法律法规和标准
国际化大都市城市治理体系的前提和引领性措施是系统化的制度和标准体系，从北京城市副中心辖区通州区来看，城市治理缺乏相应标准、规范及系统化的法律体系支撑，城市基础设施、公共服务、生态环境规划建设与运营标准长期按照郊区标准(或者国标)执行，与北京中心城区差距较大，更达不到国际先进标准和21世纪眼光的水平，难以适应新形势下城市发展需求。
(二)产业封闭化、低端化明显
国际化大都市往往集聚了大量全球领先的高端服务业，呈现开放化的趋势。从通州区看，产业“内向型”严重，集聚了大量“小散乱”的村镇工业大院和“六小场所”，规模以上工业企业占企业总量仅占14.69%，缺乏可以对周边地区产生协同分工和引领的产业及重量级产业园区。本地缺乏比较优势，进入成本较高，与其他新城同质化竞争严重，再加上产业政策导向不明确，难以吸引中心城区优质人口和要素集聚，如北京市、通州区均出台了《新增产业禁止与限制目录》，向社会发出了限制发展的信号，但城市副中心可持续发展又需要新的产业注入，造成一定矛盾。
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(三)政府主导的治理模式效率和效果不足
国际化大都市城市治理改革主要聚焦“以民众为中心”“建立互信”“一体化的公共服务”三大主题，其核心是加快政府职能转变，大力推进“放管服”，使社会主体广泛参与到城市治理中，与政府形成合力，为人民群众生产生活提供更加便捷的服务。目前通州区仍然是典型的政府“家长式”管理模式，从政府看，“多头管理”频发，项目审批较慢，行政效率相对较低，随着城市副中心对管理精细化的要求不断提升，行政管理压力不断加大。由于缺乏激励机制，城市公共服务供给方式较为单一，社会力量对社会治理参与程度低，发挥的作用不强。
(四)区域协同发展不足
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带动京津冀协同发展是北京城市副中心的重要使命，从现状看，城市副中心高度依附中心城区，对外围区域带动性不足。一方面，跨区域管控能力不强，毗邻通州的燕郊、香河、大厂等城镇近年来普遍采取“贴边”开发策略，已经形成毗邻副中心但管理水平差异较大的大规模城市建成区，对职住关系、功能组织与空间形态产生深刻影响，但由于分属不同省份管辖，缺乏有效管控手段。另一方面，对周边地区带动能力也不足，与中心城区及邻近区县尚未建立紧密的协调机制，与邻近区县仍存在较大的资源争夺、同质化发展等问题，与唐山、秦皇岛等京津冀东部发展带上城市统筹发展不够，与天津滨海新区、雄安新区等国家级新区缺乏相应的协作机制。此外，由于缺乏合作共赢的利益分配机制，产业协作发展难度较大，同质化竞争明显。
(五)城市管理信息化水平不高
“电子政府+实体政府”是国际化大都市行政管理的重要特征，从通州区看，政府城市管理手段较为单一，主要依赖传统人力，对大数据等新技术、新理念应用不够，精细化、智能化水平远远不够，随着人口快速增加，城市管理要求进一步精细化，现有模式越来越难以满足发展需求。
三、城市副中心治理体系改革对策
对标全球先进城市，按照中央提出的目标要求，北京城市副中心规划建设管理改革应聚焦以下五方面：
(一)探索授予城市副中心立法权，形成完善的法规标准体系
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坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位，探索与国际接轨的标准、法律法规体系，以创造历史、追求艺术的精神，将城市副中心建成国际一流的和谐宜居之都示范区。
一是探索开展超大城市副中心“立法权”试点。建议参照《立法法》中明确的“设区的市”，赋予超大城市副中心城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项法规制定权限，体现治理城市病、保护传统文化等导向，近期可将北京城市副中心列为“立法权”改革试点。
二是建立全球一流的城市规划、建设、管理标准体系。探索建立体现“21世纪的眼光”“国际标准”的城市规划建设管理法律法规和标准体系，包括智慧城市、绿色城市、森林城市、海绵城市相关的规划建设、管护运营等标准和法律法规，广泛吸纳全球低碳环保、社区互动等先进理念，形成新的标准样板。
(二)聚焦服务业开放新增领域，推动产业差异化发展
北京城市副中心肩负特殊使命，是有限定式的发展，要把握好“舍”与“得”的关系，进一步改善符合定位的资源要素集聚能力，增强对不符合功能定位要素的“排斥力”，实现城市副中心城市功能有序更新。
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一是将城市副中心纳入国家服务业扩大开放试点。率先放开国际教育、工业设计、建筑设计、资产评估、会计、审计等服务业限制，试点全面放开证券业外资控股比例。依托北京通州口岸申请建立北京自由贸易试验区(通州片区)，开展保税商品展示、跨境电子商务、文化产品境内外交易、跨境债券市场等业务。结合国际多边组织合作协议，探索建设多边、双边等国际化产业功能区，吸纳国际高端服务业资源，推动园区成为京津冀开放的新引擎。
二是推动产业管理从“目录管理”向“标准管理”转变。强化人口、节能、节水、节电、技术、环境等标准，探索编制“正面清单”，形成以标准和目录管产业的引导手段。对从中心城区转移到城市副中心符合条件的央企、市属企业、民营企业总部及一定标准的规模以上企业给予高管个税减免、所得税减免、租金奖励、落户积分奖励等政策，为符合标准的人才在落户、医疗、子女入学和社会保障、住房购买等方面建立绿色通道，可不受目前政策限制，探索赋予通州区工作居住证更多公共服务功能。(三)深化“放管服”改革，放松社会参与城市治理的门槛
推动政府从“资源提供者、政策监督者、最终决策者”到“资源整合者、对话协调者、活动召集者”，积极引入专业机构和组织参与城市副中心建设管理，确保“放得下，管得住，接得稳”。
一是形成“电子政务+实体政府”的高效的政府组织模式(见下图)。持续推进减政放权，将原属于市级政府部门的规划、土地管理、投资项目审批、自主创新、人口管理、价格、文化市场管理等事权一次性下放城市副中心，实现“审批只跑一次”。按照大部制思路精简整合现有机构，设立大数据管理局，将所有部门服务流程上网，实现居民一般事项100%网上办理，设立行政审批局，统一受理社会线下审批申请，实现“一口受理，限时审批”，推动形成电子政务为主、实体服务机构为辅的行政服务模式，在全国率先构建多元化主体评估机制，通过考核激励机制提升政府服务能力和效率。
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“电子政务+实体政府”服务模式
二是提升社会参与城市治理的机会。改革行业协会登记管理制度，除宗教、政治等组织外，其他社会组织统一由登记机关负责监管和评估，不再由行业主管单位管理；行业协会业务主管单位统一转变为业务指导单位，放宽对社会组织注册资金的限制。将由政府直接举办的、为社会发展和市民日常生活提供服务的教育、医疗、养老、物业服务、城市管理等部分事项交给有资质、高水平的专业社会机构来完成，形成“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的政社合作新模式。探索居民自治，选择试点区域探索建立推进居民委员会与业主委员会相互配合与支持的体制机制。
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(四)加大新技术的应用力度，提升城市治理智能化
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积极利用大数据等技术提升城市智能化管理水平，引入国际一流的研究资源，支撑副中心城市科学可持续发展。
一是建立“多规合一暨审批合一平台”。整合通州区空间信息数据，推动审批制度改革和审批流程再造，建立空间信息规划管理和项目审批协同平台，实施并联审批、限时办理，在空间数据统一的基础上统一进行项目审批推动“多规合一”的落实，实现“一张蓝图、一个平台、一套机制”。
二是引进国际一流研究资源建立基于“城市大数据”的新型智库。借鉴纽约城市科学与进步中心经验，引入国际一流智库，支持其发展符合城市未来经济社会发展需求的应用科学类研究，协同企业、政府共同解决城市副中心在发展中出现的瓶颈问题。
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(五)建立多层级协调机制，建成区域资本和要素配置中心
打破行政壁垒，推动城市副中心与“北三县”(指河北省三河市、大厂回族自治县、香河县)深度融合发展，加强非首都功能疏解，将城市副中心建设成为辐射京津冀的资本和要素配置中心，打造京津冀协同发展示范区。
一是建立推动城市副中心发展的多层级工作协调机构。在北京市层面建立北京城市副中心与滨海新区和雄安新区“一心两区协调会”，在通州区层面建立通州—“北三县”协同发展领导小组等机制，负责协调涉及各地的具体问题。在《主体功能区》规划等国家、省市政策中统筹考虑城市副中心、雄安新区、滨海新区，以及京唐秦发展轴上的城市，出台相应政策，如建设、管理、产业准入、招商等，形成科学适度有序的国土空间布局，确保区域统一融合发展。
二是打造京津冀市场要素和资本配置枢纽。在城市副中心设立京津冀基础设施投资银行、京津冀开发投资公司、京津冀产业协同发展引导基金公司三大金融机构，京津冀基础设施投资银行定向为区域基础设施建设项目提供融资支持；京津冀开发投资公司承担跨区域基础设施和产业协作园区建设。产业协同发展引导基金公司承担区域引导生产力布局优化，促进产业分工合作等。打造面向京津冀城市群的要素交易市场集群，包括股权、跨境债券、农村产权、科技产权、文化要素交易中心等，推动北京城市副中心成为京津冀市场要素和资本配置枢纽。
三是形成京津冀信息发布中心。建立京津冀产业转移等大数据信息平台，收集汇总产业转移和外地需求，设立副中心、雄安新区专版，做好资源对接，服务全国产业转移。
参考文献：
[1]彭博、张锐昕，2012：“新加坡行政服务中心建设的内容、特点和启示”，《电子政务》。
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[2]秦浩，2011：《中国行政审批模式变革研究》，吉林大学博士论文。
[3]王岩、高鹤，2013：“日本投资环境及中国企业进入策略分析”，《对外经贸实务》。
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